Sécurité alimentaire, souveraineté alimentaire : tout comprendre

Avec la pandémie mondiale de COVID-19 et l’invasion de l’Ukraine par la Russie, les concepts de sécurité alimentaire et de souveraineté alimentaire s’affichent partout sur la planète. Entre enjeux politiques, géopolitiques, juridiques mais aussi socio-économiques, il est essentiel de bien comprendre ces termes mais également de les différencier.

Comment définir la sécurité alimentaire ?

Le concept de sécurité alimentaire, utilisé très largement, renvoie à un objectif qui est atteint lorsque l’ensemble de la population d’un territoire a accès à la nourriture. Il y a dans sa définition-même une déconnexion forte avec le secteur agricole et la manière dont sont produites les denrées alimentaires. Cette définition est le fruit d’un consensus international issu du Sommet mondial de l’alimentation en 1996 à la FAO.

« La sécurité alimentaire existe lorsque tous les êtres humains ont, à tout moment, la possibilité physique, sociale et économique de se procurer une nourriture suffisante, saine et nutritive leur permettant de satisfaire leurs besoins et préférences alimentaires pour mener une vie saine et active ».

Chaque mot de cette définition a son importance et permet de caractériser toute la complexité de la faim. Ce n’est pas qu’une question de quantité disponible sur la planète ou de niveaux de production (la preuve, on produit assez de calories au niveau mondial pour nourrir l’ensemble de la population) mais bien un phénomène multidimensionnel qui fait appel aux capacités économiques, physiques et logistiques ainsi qu’aux déterminants culturels des individus. Une autre dimension essentielle de la sécurité alimentaire tient à la qualité nutritionnelle de ce que l’on mange. Il faut en effet avoir accès à une alimentation composée d’aliments nutritifs et sains. On peut avoir accès à suffisamment de nourriture chaque jour mais celle-ci peut être de mauvaise qualité et conduire à des risques pour la santé (maladies cardio-vasculaires, diabète, etc.). Ainsi, dans le monde, plus de 2 milliards de personnes sont en surpoids dont 700 millions sont obèses.

L’insécurité alimentaire grandit depuis 2019

Antonio Guterres – le secrétaire général des Nations unies – a déclaré que la guerre en Ukraine menace de déclencher une vague sans précédent de faim et de misère. Les difficultés pour des millions de personnes d’accéder à une alimentation saine au quotidien ne sont pas une nouveauté. Elles ont été décuplées par les effets de la guerre et, avant cela, ceux de la pandémie de COVID-19 ébranlant les piliers d’un système alimentaire mondial déjà précaire. Il faut faire preuve de vigilance et bien séparer les effets conjoncturels, dramatiques au demeurant, du conflit en Ukraine, et les caractéristiques structurelles de l’insécurité alimentaire. Cette dernière est un enjeu quotidien pour des millions de personnes, elle se pose en permanence, arme alimentaire russe ou non.

En effet, depuis 2019, 150 millions de personnes en plus sont venues grossir le nombre d’individus affectés par la faim, le portant à près de 830 millions en 2021[1], avant même la guerre en Ukraine. En 2021, selon la FAO, sur le continent africain, 1 personne sur 5 était touchée par la faim (278 millions de personnes). L’Asie est aussi un continent où le nombre de personnes en insécurité alimentaire est élevé (425 millions de personnes, 9 % de la population) ainsi que l’Amérique du Sud et les Caraïbes (56 millions, 8.6 %). Enfin, 80 % des personnes souffrant de la faim vivent dans les zones rurales et le phénomène touche principalement les petites exploitations familiales qui fournissent pourtant la plus grande partie de l’alimentation mondiale. Le lien entre sécurité alimentaire, développement agricole et prospérité dans les zones rurales est donc particulièrement fort, comme l’a rappelé la récente étude publiée par la Fondation FARM[2].

Des producteurs d’alimentation premières victimes de la faim ? Cela semble en tout point contre intuitif et demande d’aller encore plus loin dans l’analyse de la sécurité alimentaire. En effet, ce concept, dans sa définition originelle déjà complexe, passe sous silence un certain nombre de questions pourtant essentielles : qui produit la nourriture et pour qui ? comment-est-elle produite ? Avec quels modèles économiques et de redistribution ? Il s’agit là d’une différence de taille entre sécurité et souveraineté alimentaire.

Comprendre le concept de souveraineté alimentaire

S’il est aujourd’hui sur toutes les bouches, ce concept est apparu dans les années 1980 et s’est construit dans un contexte particulier en réaction au développement d’une vision globale et orientée vers les marchés de la sécurité alimentaire. En effet, en Afrique, avant les années 1980, l’objectif des pays nouvellement indépendants était de produire pour nourrir leur population et d’atteindre l’autosuffisance alimentaire. Au tournant des années 1980, avec la libéralisation des échanges et l’endettement croissant des pays africains qui a conduit aux programmes d’ajustement structurel, l’objectif change : il faut produire pour disposer de devises afin d’importer les denrées ou les produits manquants sur les marchés internationaux. La sécurité alimentaire relevait alors du marché, de la libre circulation des produits et de la spécialisation des systèmes de production.

En 1996, lors du Sommet mondial de l’alimentation organisé à Rome, la Via Campesina (mouvement paysan international) a introduit une définition de la souveraineté alimentaire :

« La souveraineté alimentaire est le droit de chaque pays de maintenir et de développer sa propre capacité à produire son alimentation, facteur essentiel de la sécurité alimentaire au niveau national et communautaire, tout en respectant la diversité culturelle et agricole ».

Puis, les mouvements sociaux ont énoncé un ensemble de principes et de leviers sur lesquels il faut agir pour garantir la souveraineté alimentaire^[3] : l’approche par les droits[4], la réforme agraire et l’accès aux financements, la protection des ressources naturelles, des méthodes durables de production, la réorganisation du commerce alimentaire, la remise en cause de la « globalisation de la faim », le contrôle de l’action des firmes multinationales, la paix sociale, le « contrôle démocratique », etc.

Aujourd’hui, comme dans les années 1990, l’utilisation de la notion de « souveraineté » constitue une relecture de la question agricole et alimentaire. Elle interroge les cadres normatifs et commerciaux qui avaient conduit à la dépolitisation de l’enjeu alimentaire par le rôle prépondérant donné au marché. Sa réappropriation, aujourd’hui tous azimut, témoigne d’un sentiment de perte de contrôle (dépendance à l’extérieur pour l’alimentation humaine/animale ou pour les intrants, etc.) et de capacité de choix sur les modèles de production et de consommation (normes et clauses miroirs, gestion des ressources naturelles, etc.). Elle marque aussi une opposition forte au fonctionnement actuel de la mondialisation et des traités de libre-échange ainsi qu’un souhait de rompre avec des politiques agricoles et commerciales jugées néfastes pour le revenu des producteurs, la sécurité alimentaire et l’environnement. De plus, dans sa définition même, le terme de souveraineté renvoie au rôle de l’Etat[5] et à son pouvoir. L’utilisation du terme, pour de multiples secteurs de l’économie, apparaît aujourd’hui comme une critique d’un Etat qui s’est trop désinvesti de ces sujets essentiels que sont la sécurité alimentaire, énergétique ou sanitaire (masques et médicaments). Cela témoigne d’une demande d’Etat, d’intervention, voire de régulation, mais aussi d’une forme d’action publique concertée qui associe les producteurs, ici agricoles, et les citoyens à l’élaboration des politiques publiques.

Souveraineté et autosuffisance alimentaire : quelle différence ?

Dans le débat sur la souveraineté alimentaire, certaines personnes se demandent si on peut atteindre l’autonomie alimentaire. Attention aux pièges. Il ne faut pas confondre la souveraineté avec l’autonomie ou l’autosuffisance. La souveraineté induit une capacité stratégique des acteurs de connaître et gérer leur dépendance en mettant en œuvre des politiques adaptées. L’autonomie désigne la capacité à ne pas dépendre d’autrui, à évoluer indépendamment des autres, ce qui, à l’heure de problématiques communes comme le réchauffement climatique, n’a que très peu de sens. L’autosuffisance, ou l’autarcie, est une situation dans laquelle se trouve un pays ou un individu dont les ressources propres sont suffisantes pour répondre à ses besoins. A l’heure de la mondialisation des échanges, l’autonomie ou l’autosuffisance alimentaire paraissent utopiques, à moins d’une révolution copernicienne de nos modes de vie. Un nombre très limité de pays ou de territoires sont capables de produire de tout et tout le temps, tant les systèmes alimentaires se sont, fortement standardisés, déterritorialisés et dé-temporalisés au cours des dernières décennies. Sommes-nous-prêts à nous passer du café matinal, de chocolat dans les viennoiseries ou d’avocats dans le guacamole ?

Ne nous y trompons pas, la souveraineté alimentaire n’exclut pas le commerce ni les échanges. Ils peuvent constituer un outil pour atteindre la sécurité alimentaire. La souveraineté alimentaire serait d’ailleurs, pour ses défenseurs, largement compatible avec la mondialisation, à condition que celle-ci soit guidée avant tout par le bien être des peuples (producteurs et consommateurs) et la protection des ressources naturelles. Une politique de souveraineté alimentaire implique donc une triple stratégie, pour ce qui peut être produit et consommé sur place, ce qui ne peut pas l’être (en sécurisant les flux et en diversifiant les sources d’approvisionnements) et ce dont d’autres peuvent dépendre pour leur sécurité alimentaire (exportations).

Le mirage du tout local

En outre, la consommation locale, face aux chaînes alimentaires mondialisées, est souvent présentée comme un moyen d’atteindre la souveraineté alimentaire et de limiter l’emprunte carbone individuelle. Là aussi, il ne faut pas tout confondre. Encourager la consommation locale est tout à fait vertueux et permet de soutenir les producteurs, le développement et la résilience des territoires et une répartition plus juste de la valeur ajoutée par la limitation des intermédiaires. Manger local n’est cependant que marginalement lié à la durabilité écologique de l’alimentation. Au niveau mondial, le transport des denrées alimentaires ne représenterait que 5 % de l’ensemble des émissions de gaz à effet de serre du système alimentaire mondial selon un article paru dans Nature Food[6].

En France le transport des denrées compte pour 13,5 % des émissions de gaz à effet de serre de notre alimentation[7]. S’il est important, c’est plutôt le mode de production qui pèse le plus lourd dans le bilan carbone de nos assiettes. La solution se trouve dans une redéfinition de nos pratiques alimentaires avec une consommation de denrées de saison, locales ET produites avec des méthodes durables et rémunératrices des producteurs. Face à la précarité alimentaire et à l’inflation l’équation n’est pas simple, mais c’est un autre débat.

Souveraineté alimentaire : une politique du ventre[8] ?

Confondre la souveraineté alimentaire avec l’autonomie, l’autosuffisance ou le localisme présente le risque d’une instrumentalisation politique des notions liées à l’alimentation. La mobilisation du concept sert parfois de socle idéologique au repli sur soi, sur son assiette ou sur son territoire, à la satisfaction de ses besoins ou de ceux de sa communauté. Ce repli se ferait pourtant au détriment de la coopération et d’une compréhension collective des interdépendances entre les peuples. Les défis de la faim, du changement climatique et de la prospérité sont en effet des enjeux communs qui appellent des réponses concertées, co-construites et systémiques à de multiples échelles.

Sécurité et souveraineté alimentaire sont deux notions qu’il faut différencier. De manière schématique, la sécurité alimentaire est un état de fait – celui d’avoir assez de nourriture de qualité – et la souveraineté alimentaire interroge les moyens pour y parvenir et plus spécifiquement les politiques mises en œuvre. Le débat actuel montre une chose : ces deux notions, et la peur de manquer qu’elles sous-tendent, sont globales et ne sont plus, dans les représentations populaires, l’apanage des pays dits en développement. Après la pandémie et la guerre en Ukraine, ce sont maintenant les canicules et la sècheresse qui poussent les médias généralistes et les réseaux sociaux à s’interroger sur notre capacité à nous nourrir. Va-t-on cet hiver, en France et en Europe manquer de lait, de légumes ou de fruits ? Et au niveau mondial ? Jusqu’où ira la déstabilisation sociopolitique et géopolitique que causera l’aggravation de l’insécurité alimentaire ?

[1] FAO, IFAD, WFP, UNICEF et WHO, The state of food security and nutrition in the world: Repurposing food and agricultural policies to make healthy diets more affordable, 2022.

[2] Voir à ce sujet l’étude coordonnée par la Fondation FARM et la Fondation AVRIL, ÉTUDE – Les politiques publiques en faveur des filières agricoles en Afrique – Fondation FARM (fondation-farm.org)

[3] Voir les approfondissements successifs de la définition et notamment la déclaration du Forum pour la souveraineté alimentaire de Nyeleni en février 2007 au Mali.

^[4] L’approche par les droits est essentielle dans la définition de la souveraineté alimentaire. Elle est d’ailleurs un élément juridique dans la constitution de certains pays, comme dans le texte constitutionnel népalais de 2015 qui consacre la dimension de justice sociale attachée à la sécurité alimentaire (« chaque citoyen a le droit d’être protégé contre une éventuelle pénurie alimentaire qui pourrait menacer son existence (…) chaque citoyen a le droit à la souveraineté alimentaire prévue par la loi »).

[5] Jean Bodin au XVI^ème siècle définit la souveraineté comme « le pouvoir de commander et de contraindre sans être commandé ni contraint par qui que ce soit sur la Terre ».

[6] Crippa Monica, et al. ” Food systems are responsible for a third of global anthropogenic GHG emissions”,   Nature Food (2021). https://www.nature.com/articles/s43016-021-00225-9

[7] Barbier Carine, Couturier Christian, Pourouchottamin Prabodh, Cayla Jean-Michel, Sylvestre Marie, Pharabod Ivan, 2019, Empreinte énergétique et carbone de l’alimentation en France / De la production à la consommation, Club Ingénierie Prospective Energie et Environnement, IDDRI, ADEME, Collection Expertises, p. 22.

[8] Concept défini par Jean-François Bayart en 1990 dans L’Etat en Afrique, la politique du ventre.