Sécurité alimentaire : pour des stocks de réserve

L’invasion de l’Ukraine par les forces armées russes, le 24 février, a brutalement bouleversé les équilibres déjà précaires de la sécurité alimentaire mondiale. Au début de la campagne 2021/2022, les prévisions faisaient état, pour le blé, d’un niveau de production inférieur à la consommation, conduisant à une dégradation du ratio stocks/utilisations pour une valeur au plus bas depuis 2016/2017, soit 35 %. En excluant la Chine, dont les stocks sont incertains, ce ratio était réduit à 21,5 %, soit la valeur la plus faible depuis 2007/2008. Inévitablement, comme lors de la crise économique et financière des subprimes de 2008, ces fondamentaux ont provoqué un choc sur les marchés avec une très forte hausse des prix mondiaux. Ainsi l’échéance du mois de mai 2022 sur le marché à terme Euronext, qui au plus bas avait coté 200 €/T en mai 2021, culminait à plus de 250 €/T courant août, pour connaitre ensuite une augmentation continue jusqu’à atteindre un nouveau sommet à près de 310 €/T en novembre 2021. Alors que les informations favorables sur les récoltes de l’hémisphère Sud réduisaient la tension sur les marchés, l’attaque de la Russie en Ukraine a provoqué un effet de sidération et une envolée des cours qui ont frôlé les 430 €/T début mars, pour ensuite fluctuer entre 360 et 380 €/T.

Le conflit armé en Ukraine a révélé subitement la place prépondérante des belligérants sur le marché mondial des commodités. Précédemment, Russie et Ukraine représentaient ensemble 30 % du commerce mondial du blé, 32 % pour l’orge, 19 % pour le maïs, 20 % pour le tournesol et 79 % pour l’huile de tournesol. L’arrêt brutal des opérations de chargement en Ukraine, les bombardements des sites portuaires, les dangers de navigation fluviale et maritime du fait des poses de mines et leurs conséquences sur les coûts d’affrètement et d’assurance ont brutalement mis à l’ordre du jour la question de la sécurité alimentaire sous le double aspect de l’accessibilité, du fait des prix très élevés, et de la disponibilité, dès lors que les ruptures d’approvisionnement touchaient certains flux commerciaux.

Alors que le président russe brandissait la menace de l’arme alimentaire pour faire pression sur l’opinion et rallier des pays à ses côtés, les instances des Nations unies et de nombreux pays s’alarmaient des conséquences du conflit sur la sécurité alimentaire, tout d’abord pour l’Ukraine mais aussi pour tous les pays importateurs, notamment en Afrique et au Proche et Moyen-Orient, dépendant des importations de la mer Noire.

Ainsi la question de la sécurité alimentaire est revenue dans les priorités des agendas politiques, comme cela avait été le cas après l’épisode de flambée des marchés en 2008. Pour mémoire le « G20 agricole », réuni à l’initiative de la France, avait permis la création d’un système d’information sur les marchés agricoles, AMIS (Agricultural Market Information System), dont le secrétariat est assuré par la FAO, la création d’un Forum de réaction rapide et le projet de constitution de réserves alimentaires humanitaires d’urgence pré-localisées sous l’égide du Programme alimentaire mondial (PAM). Néanmoins, les réflexions sur la mise en œuvre de stocks de réserve n’avaient pas abouti dans la mesure où, pour assurer les équilibres entre offre et demande, la confiance dans le rôle des forces du marché primait sur des dispositions considérées comme trop interventionnistes. Au cours de la dernière décennie, les marchés des céréales et des oléagineux ont été marqués par la montée en puissance des agricultures russes et ukrainiennes et de la part du marché mondial qu’elles représentent, de sorte que le conflit entre les deux pays révèle des aspects nouveaux d’insécurité alimentaire. Les systèmes de réserve alimentaire d’urgence, tels que ceux mis en place dans la CEDEAO, avec le soutien de l’Union européenne et de l’Agence française de développement, ne sont pas en mesure de faire face aux besoins quantitatifs de la crise actuelle. Créés pour répondre à des situations ponctuelles, ils ne sont en aucun cas une solution pour des bouleversements généralisés des marchés des denrées essentielles.

Dans l’Union européenne, la pandémie de COVID-19 a fait surgir la question de la continuité des approvisionnements alimentaires, en débouchant sur le lancement en novembre 2021 d’un groupe d’experts coordonné par la Commission, baptisé « European Food Crisis Preparedness and Response Mechanism » (EFSCM). La guerre en Ukraine a précipité les premières réunions, en mars 2022, de cette instance dont l’objet est apparu s’appliquer à toutes circonstances de crises, en reconnaissant l’état relatif d’impréparation des dispositifs de gestion de crise en la matière. D’autre part, à l’occasion du Sommet extraordinaire du G7 du 24 mars, le président français Emmanuel Macron a lancé l’initiative Food and Agriculture Resilience Mission (FARM). Il s’agit d’une approche multilatérale qui devrait rassembler tous les acteurs concernés – États, organisations internationales, secteur privé et société civile -, pour garantir la sécurité alimentaire des pays les plus vulnérables en agissant sur les trois piliers du commerce, de la solidarité et de la production. Enfin, les membres du Comité de l’agriculture de l’OMC ont convenu, le 21 mars, de dégager un consensus sur la sécurité alimentaire lors de la Conférence ministérielle qui se tiendra en juin. Pour les États-Unis, l’Union européenne et certains membres du groupe de Cairns, il s’agira d’exempter les achats alimentaires du PAM de toute restriction à l’exportation, tandis que les pays en développement s’orientent vers une solution permanente de stocks publics. La question délicate de l’acquisition, de la détention et de la gestion des stocks publics à des fins de sécurité alimentaire divisent les membres, mais au-delà des problèmes de conformité vis-à-vis des accords multilatéraux, il s’agira d’aborder sur le fond le sujet de la légitimité des stocks de réserve.

Après avoir constaté l’insuffisance des dispositifs actuels, l’initiative FARM du Président Macron comme l’EFSCM ou la prochaine conférence de l’OMC vont devoir explorer les mesures susceptibles d’apporter des réponses efficaces pour garantir la sécurité alimentaire, quelle que soit la nature des crises – d’origine sanitaire, liée à des conflits armés ou des aléas climatiques.

Ainsi, la question des stocks de réserve devrait être abordée dans des circonstances où l’urgence géopolitique associée à celle de pouvoir faire face aux conséquences du changement climatique dicte les priorités d’agenda. A très court terme, il faut trouver des origines alternatives aux approvisionnements d’origine mer Noire et des solutions financières pour satisfaire les besoins des pays les plus pauvres et des populations les plus démunies. A moyen et à long terme, le sujet des stocks de réserve apparaît désormais incontournable.

Dans son dernier rapport annuel paru en février 2022, la Cour des comptes françaises a consacré un chapitre à la « Sécurité des approvisionnements alimentaires »[1], en mettant en évidence l’insuffisance des dispositifs actuels de gestion de crise. Elle recommande notamment de mieux inventorier les stocks, sans pour autant constituer des réserves stratégiques comme en Suisse, Allemagne ou Finlande. Pourtant, la référence à la « Réserve suisse »[2] mérite de retenir l’attention, car il s’agit d’un partenariat public-privé de maintien de stocks de produits alimentaires essentiels et de fourrage, mais aussi de médicaments et produits pharmaceutiques, calculé en mois de consommation, porté par les entreprises du secteur privé, sous le contrôle public et dont le coût financier est intégré aux prix payés par les consommateurs, soit une charge de l’ordre de 12 CHF (environ 12 euros) par habitant et par an[3]. Ce dispositif s’apparente à celui des stocks stratégiques pétroliers mis en œuvre par les pays réunis dans l’Agence internationale de l’énergie (AIE), majoritairement membres de l’OCDE, qui ont l’obligation de maintenir un stock correspondant à au moins 90 jours de consommation. On vient de voir l’efficacité de ce mécanisme, lorsqu’à la suite de la forte hausse des prix du gaz et du pétrole, les membres de l’AIE ont décidé de puiser 120 millions de barils dans ces stocks pour atténuer les effets inflationnistes du conflit russo-ukrainien.

Ainsi, reprenant le Point de vue publié par la fondation FARM en avril 2013[4], le plaidoyer pour la constitution de stocks de réserve retrouve toute son actualité dans le cadre d’un « Pacte mondial de sécurité alimentaire ». Il s’agirait pour les pays producteurs exportateurs d’intégrer la couverture des besoins des pays importateurs à leurs propres besoins, comme de permettre aux accords régionaux de s’inscrire réellement dans la même logique. L’Union européenne a une responsabilité particulière en la matière vis-à-vis des pays du pourtour méditerranéen, du Sahel, et de l’Afrique de l’Ouest. Elle doit prendre en compte ce périmètre géopolitique pour définir ses objectifs de production, de commercialisation et de stockage.

[1] https://www.ccomptes.fr/sites/default/files/2022-02/20220216-RPA-07-securite-approvisionnements-alimentaires.pdf

[2] https://www.reservesuisse.ch/?lang=fr

[3] Voir à ce sujet l’encadré consacré aux stocks stratégiques suisses dans Le Déméter 2022, Alimentation : les nouvelles frontières, sous la direction de Sébastien Abis et Matthieu Brun (IRIS Editions).

[4] Bernard Valluis, « Sécurité alimentaire : pour des stocks de réserve ». Point de vue, Fondation pour l’agriculture et la ruralité dans le monde (FARM), avril 2013.