Le soutien à l’agriculture, manne convoitée (2) Le retour de la multifonctionnalité 

Le soutien à la production agricole peut exacerber les impacts négatifs de l’agriculture sur l’environnement, mais rien ne garantit qu’une réduction des aides favorise une atténuation du changement climatique et une meilleure conservation de la biodiversité. Tout dépend du mode de culture et d’élevage, du niveau de productivité agricole et de l’empreinte climatique du régime alimentaire. Les arbitrages politiques entre les multiples fonctions de l’agriculture – sécurité alimentaire, préservation de l’environnement, revenu des producteurs… – sont propres à chaque pays, mais ils interagissent à l’échelle de la planète.

Comme indiqué dans notre premier article, l’indicateur le plus couramment utilisé pour évaluer le soutien à l’agriculture est l’estimation du soutien aux producteurs (ESP), calculée par l’OCDE (Organisation de coopération et de développement économiques). L’OCDE a établi une typologie des différents types de soutien selon leur impact potentiel sur l’environnement. Le mot « potentiel » doit être souligné, car l’OCDE reconnaît que l’impact effectif des aides sur l’environnement dépend de nombreux facteurs, « comme l’application ou non de quotas de production et des exigences fortes d’écoconditionnalité »[1]. Les « mesures pouvant être le plus préjudiciable » sont celles qui incitent le plus à produire, au risque d’accroître les externalités négatives de l’agriculture : soutien des prix de marché, paiements au titre de la production et subventions aux intrants variables (comme l’eau, les engrais ou les produits phytosanitaires) octroyées sans contraintes environnementales sur les pratiques agricoles. Ces aides représentent aujourd’hui la moitié de l’ESP. Les autres mesures de soutien à l’agriculture sont considérées comme moins préjudiciables, neutres ou bénéfiques pour l’environnement, selon qu’elles sont plus ou moins découplées de la production, soumises à des contraintes environnementales sur les pratiques agricoles ou visent à atteindre des objectifs agroenvironnementaux spécifiques[2] (graphique).

Note : les formes de soutien aux producteurs agricoles considérées comme pouvant avoir les effets les plus néfastes sur l’environnement sont : le soutien des prix du marché ; les paiements au titre de la production de produits de base non assortis de contraintes environnementales sur les pratiques agricoles ; et les paiements au titre de l’utilisation d’intrants variables non assortis de contraintes environnementales sur les pratiques agricoles. Les formes de soutien considérées comme pouvant avoir les effets les moins préjudiciables (ou des effets bénéfiques) sont : les paiements reposant sur la superficie cultivée, le nombre d’animaux, les recettes ou le revenu et assortis de contraintes environnementales ; les paiements au titre de l’utilisation d’intrants assortis de contraintes environnementales ; et les paiements fondés sur des critères non liés à des produits de base. La catégorie « autres » contient les types de soutien qui ne rentrent pas dans les deux premières. Pour des explications sur la méthodologie, voir le chapitre 4 de OCDE (2013), « Moyens d’action au service de la croissance verte en agriculture », Études de l’OCDE sur la croissance verte, Éditions de l’OCDE.

Réorienter les aides

Le montant des mesures considérées comme le plus préjudiciable à l’environnement dans les pays de l’OCDE s’élève en moyenne à 112 milliards de dollars par an sur la période 2017-2019[3]. Si l’on inclut les douze économies émergentes non-membres de l’OCDE (dont le Brésil, l’Inde et la Chine) pour lesquelles l’OCDE procède à une estimation du soutien à l’agriculture, ce chiffre peut être extrapolé à 230 milliards de dollars par an[4]. À titre de comparaison, le soutien aux combustibles fossiles dans 77 pays membres de l’OCDE ou du G20 totalisait 478 milliards de dollars en 2019[5].

Ce constat pousse un nombre croissant d’experts à réclamer la suppression des aides les plus nocives pour l’environnement, dont le montant pourrait être utilisé pour financer des mesures ayant moins d’effet incitatif sur la production agricole. L’objectif est de diminuer les pollutions d’origine agricole, y compris les émissions de gaz à effet de serre, et d’encourager les agriculteurs à mieux conserver les sols, la flore et la faune[6]. Pour souhaitable qu’elle soit du point de vue du bien-être collectif, cette réorientation des soutiens soulève plusieurs interrogations.

Quel budget disponible ?  

Près de 90 % des aides considérées comme potentiellement les plus dommageables à l’environnement, soit plus de 40 % de l’ESP dans les pays de l’OCDE, consistent en un soutien des prix de marché[7]. Ces aides correspondent à la différence entre les prix intérieurs et les prix mondiaux des produits agricoles résultant des protections aux frontières ; ce ne sont pas des dépenses budgétaires qui pourraient être redéployées vers des paiements plus « verts ».

Autrement dit, en cas de suppression du soutien des prix de marché, seuls 60 % du soutien comptabilisé dans l’ESP pourraient être réellement redistribués aux agriculteurs sous forme de subventions, pour pallier la réduction induite de la production agricole. Si l’on voulait compenser intégralement la diminution de revenu due à la baisse des aides par exploitation, il faudrait mobiliser de nouveaux financements et donc accroître les subventions à l’agriculture dans les pays concernés[8].

Les fuites de carbone et de biodiversité

La classification par l’OCDE des mesures de soutien selon leur impact potentiel sur l’environnement recoupe exactement sa typologie des soutiens selon leur potentiel de distorsion du marché : dans les deux cas, c’est l’incitation à produire qui est désignée comme « coupable ». On pourrait en conclure naïvement à une correspondance parfaite entre l’amélioration de l’environnement et la suppression du soutien à l’agriculture. Il n’en est rien.

En effet, l’élimination de toutes les mesures de soutien les plus préjudiciables à l’environnement entraînerait une augmentation de la production de certains produits agricoles et une diminution de celle d’autres produits. Si, par exemple, l’accroissement des émissions de gaz à effet de serre (GES) accompagnant l’augmentation de la production est supérieur à la diminution des émissions de GES liée à la diminution de la production, le dérèglement climatique continuera de s’aggraver. Un facteur joue ici un rôle primordial : l’intensité des émissions de GES par produit, c’est-à-dire la quantité moyenne de GES émise par kilo de produit.

Cette intensité résulte elle-même de deux paramètres :

– les flux de méthane, émis par l’élevage et le riz, et de protoxyde d’azote, issu principalement de l’usage de fertilisants azotés sur les sols cultivés. Ces flux, en équivalent CO2, sont en moyenne beaucoup plus importants pour les viandes de ruminants (bovins, ovins) et le riz. Or ces productions ont généralement les taux de soutien les plus élevés[9] ;

– la variation des stocks de carbone dans les sols résultant des changements d’utilisation des terres dus à l’agriculture. Ces stocks s’amenuisent, entraînant une hausse des émissions de CO2, quand l’accroissement de la production agricole se fait au détriment des forêts et des prairies, comme on l’observe en Amérique latine, en Afrique subsaharienne et en Asie du Sud-Est.

La libéralisation des politiques agricoles peut ainsi se solder par des « fuites » de carbone et de biodiversité. La répartition géographique des gains et pertes économiques liés à la réduction des distorsions de marché ne correspond pas nécessairement à celle des gains et pertes environnementaux, ce qui peut compliquer considérablement la négociation des accords commerciaux si l’on prend en compte leurs implications sur le climat et la biodiversité.

Jouer aussi sur la demande

L’intensité des émissions de gaz à effet de serre par produit n’est pas le seul facteur déterminant l’impact de l’agriculture sur l’environnement. Il faut également prendre en compte le mode de production agricole, plus ou moins gourmand en intrants chimiques, et le niveau de productivité agricole, qui peut atténuer voire contrebalancer complètement l’impact du mode de production sur l’empreinte climatique[10].

Enfin, le régime alimentaire est crucial, car il intègre plus ou moins de produits à forte intensité d’émissions de GES. Ainsi, en France, il ne paraît pas possible de convertir l’ensemble de la sole cultivée en agriculture biologique, à cause des moindres rendements qu’elle procure, sans réduire substantiellement la consommation de viande[11]. Concilier agriculture et environnement passe au moins autant par une politique visant à influer sur la quantité et la qualité de la demande alimentaire, que par une politique axée sur la production agricole[12].

Le retour de la multifonctionnalité

L’impact de l’agriculture sur l’environnement étant étroitement lié à la production agricole, toute réduction ou transformation des soutiens a des effets induits, positifs et négatifs, sur la sécurité alimentaire et nutritionnelle, les revenus agricoles (en propre et comparés aux revenus des urbains), l’emploi, les équilibres territoriaux, la qualité des paysages et autres aménités. On retrouve là un débat ancien, en vigueur au début des années 1990, qui portait alors sur la compatibilité entre la libéralisation des politiques agricoles au sein des négociations commerciales du « cycle d’Uruguay » sur le GATT[13] et la préservation des multiples fonctions de l’agriculture.

Le contexte a changé, mais le débat perdure. Les arbitrages politiques en la matière dépendent des priorités des gouvernements, mais ils interagissent à l’échelle de la planète. L’impératif d’augmentation de la production agricole en Afrique subsaharienne génère le risque d’une déforestation accrue, accélérant le dérèglement du climat. Les réformes des politiques publiques envisagées en Europe pour mieux répondre aux préoccupations environnementales affecteront sa capacité à contribuer aux équilibres alimentaires mondiaux. Elles influeront aussi, indirectement, sur le rythme d’expansion des surfaces cultivées et donc sur les émissions de CO2 dans les autres pays exportateurs (Amérique latine, Canada, Russie) et dans les pays importateurs de produits agricoles, notamment au sud du Sahara. En tout état de cause, une intensification écologique de la production visant à la « triple performance » économique, sociale et environnementale, impulsée à la fois par des politiques publiques et des marchés de services agroenvironnementaux, peut valoriser la multifonctionnalité de l’agriculture, considérée désormais dans le cadre de la mondialisation des biens publics, comme de celle des économies.

[1] OCDE, 2013. « Moyens d’action au service de la croissance verte ». Etudes de l’OCDE sur la croissance verte.

[2] Henderson, B. and J. Lankoski, 2019. « Evaluating the environmental impact of agricultural policies. OECD Food, Agriculture and Fisheries Papers, No 130.

[3] Y compris les cinq États membres de l’Union européenne qui n’appartiennent pas à l’OCDE. Source : OCDE, 2020. « Biodiversité et réponse économique au COVID 19 : assurer une reprise verte et résiliente ».

[4] Deutz, A. et al., 2020. “Financing Nature: Closing the global biodiversity financing gap”. The Paulson Institute, The Nature Conservancy, and the Cornell Atkinson Center for Sustainability.

[5] OCDE, 2020, op.cit.

[6] Voir par exemple : Searchinger, T. et al., 2020. « Revising Public Agricultural Support to Mitigate Climate Change ». Development Knowledge and Learning, World Bank ; Barrett, C. et al., 2020. « Socio-technical Innovation Bundles to Agri-food systems Transformation ». Report of the International Expert Panel on Innovations to Build Sustainable, Equitable, Inclusive Food Value Chains. Ithaca, NY, and London: Cornell Atkinson Center for Sustainability and Springer Nature.

[7] Sur la période 2009-2011, le soutien des prix de marché représentait 86 % des mesures potentiellement les plus dommageables pour l’environnement, qui constituaient elles-mêmes 50 % de l’ESP (OCDE, 2013, op.cit.). Ces proportions sont restées relativement stables depuis dix ans.

[8] À titre indicatif, dans les pays de l’OCDE, l’ESP représentait en moyenne 20 % de la valeur de la production agricole sur la période 2017-19. La suppression d’un montant d’aide équivalent à 40 % de l’ESP, en cas d’élimination du soutien des prix de marché, équivaut mécaniquement à une réduction des recettes de marché de 8 %. Ce pourcentage varie bien sûr selon les productions et les pays.

[9] Mamun A. et al., 2021. « Reforming Agricultural Support for Improved Environmental Outcomes ». Appl Econ Perspect Policy. 2021 ; 1-30.

[10] Un kilo de blé produit avec peu d’engrais de synthèse et de produits phytosanitaires mais avec un faible rendement par hectare peut avoir une intensité d’émissions de GES plus élevée qu’un blé produit avec plus d’intrants chimiques mais avec un rendement plus grand.

[11] Barbier, C. et al., 2020. « Empreintes sol, énergie et carbone de l’alimentation », rapport pour l’Ademe.

[12] Guyomard, H., Bureau J.-C. et al., 2020. « Research for AGRI Committee – The Green Deal and the CAP: policy implications to adapt farming practices and to preserve the EU’s natural resources ». European Parliament, Policy Department for Structural and Cohesion Policies, Brussels.

[13] Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce, signé en 1947 par 23 pays. Les négociations du cycle d’Uruguay, réunissant 123 pays, ont commencé en 1986 et se sont terminées par la signature de l’Accord de Marrakech en 1994.