Inde, Afrique : des politiques agricoles à la recherche d’efficacité

Inde, Afrique : pour qui s’intéresse à l’agriculture, que justifie un tel rapprochement ? D’abord la taille des populations, quasiment identiques (1,3 milliard d’habitants en 2017). Ensuite, des fondamentaux agricoles du même ordre de grandeur, avec un niveau similaire – et très faible – de productivité du travail, mesurée par la valeur de la production par actif (tableau). Résultat, pour partie, de la prédominance des petites exploitations : sur le sous-continent indien, comme sur le continent africain, environ 80 % des fermes ont moins de 2 hectares.

Autre similitude : en Inde et en Afrique, la part de la population active travaillant dans l’agriculture est nettement supérieure à celle des autres régions, ce qui témoigne de la lenteur de la transformation de ces économies. Avec une conséquence importante, le risque d’un creusement de l’écart de revenu entre villes et campagnes, si les trajectoires de développement actuelles se poursuivent. L’Inde est concernée, autant que l’Afrique[1]. Pourtant les dépenses publiques de soutien à l’agriculture et l’alimentation sont près de quatre fois plus élevées en Inde, en pourcentage de la valeur de la production agricole, que dans la douzaine de pays d’Afrique subsaharienne pour lesquels on dispose de données comparables. Dans les deux cas se pose clairement un problème d’efficacité des politiques agricoles, comme le soulignent l’OCDE[2] et la FAO[3].

Ce problème, la question des subventions aux intrants l’illustre parfaitement.

De quoi s’agit-il ? Dans beaucoup de pays africains, les agriculteurs paient les engrais, mais aussi parfois les semences et les achats de matériel agricole, à des prix inférieurs aux prix de marché, grâce à des subventions octroyées par l’Etat. Les aides aux intrants sont encore plus développées en Inde, où elles couvrent également l’eau d’irrigation, l’électricité, le crédit, l’assurance, etc. Elles représentent quelque 6-8 % de la valeur de la production agricole, contre 1 à 2 % en Afrique subsaharienne.

Les subventions aux intrants font l’objet de nombreuses critiques[4]. On leur reproche leur coût budgétaire élevé, leur relative inefficacité en termes d’accroissement de la production agricole ou de réduction de la pauvreté, leur détournement pour cause de fraude ou de corruption, leur ciblage défectueux qui laisse de côté beaucoup de petits producteurs, ou encore leur impact négatif sur l’environnement dû par exemple à la surconsommation d’engrais et d’eau d’irrigation.

Dans ce contexte, divers experts ont proposé plusieurs pistes de réforme, visant à améliorer le système de distribution des subventions aux intrants, à le remplacer par des aides directes aux agriculteurs ou à réduire le montant des subventions au profit des dépenses d’investissement (recherche, vulgarisation, infrastructures…), censées être plus efficaces pour le développement.

Améliorer la distribution des subventions

Pour réduire le décalage observé entre les quantités d’engrais bénéficiant de subventions et le tonnage d’engrais réellement consommé, dû à des pratiques illégales ou des dysfonctionnements administratifs, le gouvernement indien a lancé en 2017 le programme « DBT » (Direct Benefit Transfer)[5]. L’objectif du DBT est de tracer les ventes d’engrais au niveau du commerce de détail, grâce à leur enregistrement numérique par des machines spécialement conçues à cet effet. Les subventions sont ensuite versées aux fabricants d’engrais, sur la base des quantités vendues. Mais pour plusieurs raisons – retard dans la livraison des machines aux 500 000 détaillants certifiés, erreurs d’enregistrement… –, le programme n’a pas ou pas encore donné les résultats escomptés et il n’est pas évident qu’il permettra de substantielles économies.

Remplacer les subventions par des aides directes aux agriculteurs

Des chercheurs indiens préconisent de verser directement aux agriculteurs les sommes budgétisées pour les subventions aux engrais[6]. Pour raison d’efficacité, mais aussi pour donner aux agriculteurs un plus grand pouvoir de décision sur l’utilisation des aides. Cette nouvelle modalité permettrait en outre aux pouvoirs publics de cibler précisément les bénéficiaires des subventions, en privilégiant les petits producteurs et des catégories aujourd’hui négligées, dont les femmes. Les simulations indiquent que cette option conduirait à une hausse du prix des engrais et à une réduction de la production agricole, mais la perte de revenu des agriculteurs serait compensée par le paiement direct.

Réduire les subventions au profit des investissements

Un autre débat porte sur la répartition des dépenses de soutien à l’agriculture entre subventions et investissements. La plupart des experts considèrent que les subventions aux intrants incitent les agriculteurs à augmenter la production, mais n’enclenchent pas de dynamique profonde et durable de développement, contrairement aux investissements dans la recherche, la vulgarisation agricole ou les infrastructures. Malheureusement, en Inde comme en Afrique subsaharienne, les dépenses d’investissement sont relativement sacrifiées, au profit des subventions. Ces dernières ont un impact immédiat et peuvent être en outre facilement instrumentalisées par les politiciens. Ainsi, en Inde, l’investissement public en agriculture, exprimé en pourcentage de la valeur ajoutée agricole, a diminué de 3,9 % en 1980/81 à 2,2 % en 2014/15 ; dans le même temps, les subventions aux intrants ont crû de 2,8 % à environ 8 % de la valeur ajoutée agricole. Or, selon les résultats d’une modélisation publiés dans un ouvrage récent, le nombre de personnes sortant de la pauvreté ou la croissance de la valeur ajoutée agricole, en Inde, sont 5 à 10 fois plus importants quand un montant donné de concours publics est dédié à la recherche agricole, la construction de routes ou l’éducation, plutôt qu’au subventionnement de la consommation d’engrais, d’électricité ou d’eau pour l’irrigation[7].

Le problème de l’efficacité des politiques agricoles est loin de se réduire à celle des subventions aux intrants. Et il ne peut être posé indépendamment des autres critères applicables à toute intervention de l’Etat – quelles exploitations bénéficient de ces aides, quels territoires en reçoivent le plus, quel est leur impact sur l’environnement, etc. De plus, le montant total des dépenses de soutien à l’agriculture demeure une question majeure, comme en témoigne l’incapacité de la plupart des Etats africains à respecter l’engagement de la Déclaration de Malabo de consacrer à ce secteur au moins 10 % de leur budget. Il reste que les interrogations soulevées par les subventions aux intrants sont légitimes et doivent nourrir le débat.

Une chose est sûre : quelle que soit la répartition des dépenses de soutien, elles n’auront véritablement d’effet positif sur l’agriculture que si elles s’appliquent dans un cadre macroéconomique, réglementaire et institutionnel propice. Il serait illusoire d’espérer qu’une augmentation des dépenses d’investissement impulse un nouvel élan au développement agricole si, à cause de défaillances de marché ou pour d’autres raisons, les agriculteurs subissent une pression continue des prix à la baisse, comme on l’observe en Inde et en Afrique[8].

[1] Bruno Dorin (2017), India and Africa in the Global Agricultural System (1961-2050). Towards a New Sociotechnical Regime?, Economic and Political Weekly, Vol. LII (25-26): 5-13, June 2017.

[2] OCDE/ICRIER (2018), Agricultural Policies in India, OECD Food and Agricultural Reviews, Éditions OCDE, Paris.

[3] Pernechele, V., Balié, J. & Ghins, L. (2018), Agricultural policy incentives in sub-Saharan Africa in the last decade (2005-2016) – Monitoring and Analysing Food and Agricultural Policies (MAFAP) synthesis study, FAO Agricultural Development Economics Technical Study 3, FAO. Les pays étudiés sont le Burkina Faso, l’Ethiopie, le Ghana, le Kenya, le Malawi, le Mali, le Mozambique, l’Ouganda et la Tanzanie.

[4] Jayne, T.S., Mason, N.M., Burke, W.J. & Ariga, J. (2018), Review: Taking stock of Africa’s second-generation agricultural input subsidy programs, Food Policy 75 (2018) 1-14.

[5] Singh, V. & Ward, P.S. (2018), Challenges in implementing India’s Aadhaar-enabled fertilizer management system, CSISA Research Note 11.

[6] Bathla, S. & Kumar, A., Agrarian cris: Direct transfer more efficient, effective than input subsidies, The Financial Express, February 12, 2019.

[7] Gulati, A., Ferroni, M. & Zhou, Y. (2018), Supporting Indian Farms the Smart Way, Academic Foundation, New Delhi.

[8] Ghins, L., Aparisi, A.-M. & Balié, J. (2017), Myths and realities about input subsidies in sub-Saharan Africa, Dev Policy Rev., 2017; 35: O214-O233.