Crise de l’OMC : quelles conséquences pour l’agriculture en Afrique ?
L’Organisation mondiale du commerce (OMC), bête noire des altermondialistes depuis sa création en 1994, est en crise. Pour beaucoup d’observateurs le blocage des Etats-Unis pour pourvoir au remplacement normal des juges autribunal d’appel (appelé formellement « Organe d’appel ») de son Organe de règlement des différends (ORD) paralyse l’institution et marque peut-être son arrêt de mort, ou du moins la rend totalement inopérante depuis que le mandat de deux des trois derniers juges est arrivé à expiration le 10 décembre dernier. Il est surprenant que cet évènement n’ait pas suscité beaucoup d’émotions dans la grande presse : aucun triomphalisme chez les altermondialistes, en particulier. Pourtant les implications pour l’agriculture, notamment en Afrique, peuvent être très importantes. Est-on à la veille d’un renversement de l’orientation des politiques publiques affectant l’agriculture, orientation très liée au consensus international en faveur de la libéralisation des échanges qui a prévalu depuis la fin de la deuxième guerre mondiale ? Le but de cette communication est de tenter de répondre à cette question. Nous caractériserons dans un premier temps la nature de la crise de l’OMC puis nous supputerons quelles conséquences cette crise peut avoir pour l’agriculture en Afrique.
La crise de l’OMC
L’échec du Round de Doha est la première manifestation de la crise de l’OMC. Lancées en 2001, les négociations devaient s’achever quatre plus tard à la réunion ministérielle de Hong Kong. Aujourd’hui, quinze ans plus tard donc, personne ne croit plus à la possibilité de trouver un accord général. L’attention se porte sur les relations bilatérales, tout particulièrement sur la « guerre commerciale » entre la Chine et les Etats-Unis, et plus généralement sur l’attitude du gouvernement des Etats-Unis depuis l’élection du président Trump.
La paralysie du système de règlement des différends est encore plus grave pour l’OMC. Il s’agit en effet du seul dispositif juridique international s’imposant aux Etats du fait des sanctions qu’ils encourent en cas de « condamnation », ces sanctions prenant la forme de rétorsions commerciales. On peut dire que la fonction de « gendarme du commerce international » est gravement menacée après celle de facilitateur de négociations. Ce blocage par les Etats-Unis n’est pas principalement le résultat d’un nouveau caprice du président Trump. Les critiques américaines de l’ORD sont anciennes, même si les Etats-Unis ont largement fait usage de ce mécanisme. Selon les estimations de Glauber et Laborde, de l’IFPRI, les Etats-Unis ont initié 123 disputes depuis 1995 (soit 21 % de tous les contentieux traités) et en ont gagné plus des deux tiers. Mais ils accusent les juges de l’organe d’appel d’outrepasser leurs domaines de compétences, de contribuer à créer une jurisprudence et, ce faisant, d’empiéter sur les prérogatives des représentants des pays membres, qui devraient avoir le dernier mot pour trancher les conflits résultant d’ambiguïtés dans les textes négociés antérieurement. En fin de compte, il s’agit de s’opposer à l’émergence d’un pouvoir judiciaire international indépendant.
La guerre commerciale des Etats-Unis avec la Chine, suspendue par un accord le 15 janvier dernier qui ressemble à un armistice très provisoire, ne peut que renforcer leur méfiance vis-à-vis de l’OMC. Il est vrai que les subventions chinoises à leurs nombreuses sociétés d’Etat et les conditions léonines en matière de transfert de technologies qu’ils imposent aux investisseurs étrangers constituent des entorses graves au fonctionnement « normal » de l’économie de marché, qui est implicitement à la base même des règles de l’OMC. Ces critiques contre la Chine sont largement partagées parmi les pays développés. Mais pour y remédier il faudrait une réforme profonde de l’OMC, en particulier de la procédure d’auto- désignation en tant que pays en développement bénéficiant d’exemptions importantes, procédure dont la Chine tire parti. Et il ne peut pas y avoir réforme de l’OMC sans consensus. On en est loin !
Sommes-nous donc arrivés à la fin d’une période de régulation intergouvernementale, multilatérale des échanges commerciaux ? Autrement dit, à la fin de l’OMC ? Il est trop tôt pour le dire car nombreux sont ceux qui redoutent un retour à la loi de la jungle, aux seuls rapports de force, aux décisions unilatérales, en bref, à la situation des années 1930 qui a largement contribué au déclenchement de la deuxième guerre mondiale avec toutes ses horreurs.
Les conséquences pour l’agriculture en Afrique
Supputer les conséquences pour l’Afrique de cette crise de l’OMC n’est pas trivial tant les incertitudes sont grandes. De plus, la littérature sur le sujet est peu abondante. Pourtant les conséquences pour l’agriculture peuvent être très significatives. En effet, la plupart des politiques publiques affectant l’agriculture mises en œuvre depuis plusieurs décennies dans ce continent ont été inspirées par le consensus général en faveur de la libéralisation des échanges qui a émergé depuis 1945 et qui a inspiré la création du GATT et les cycles de négociations commerciales multilatérales menées au sein du GATT puis de l’OMC.
La création de la Zone de libre-échange continentale africaine (ZLECA) est la manifestation la plus récente, et aussi la plus ambitieuse, de la volonté politique de réaliser une forte intégration économique par la libéralisation des échanges entre tous les pays du continent. Certes le processus est encore en cours mais il est déjà bien avancé puisque 54 pays ont déjà signé leur engagement. Cette création fait suite et, en quelque sorte, prolonge la mise en place des communautés économiques régionales telles que la CEDEAO (Communauté économique des Etats de l’Afrique de l’Ouest) et la COMESA (Marché commun de l’Afrique orientale et australe). Certes, l’histoire de ces regroupements économique régionaux depuis les premières tentatives dans les années 1960 n’a pas été un long fleuve tranquille. Mais la tendance générale vers une intégration économique régionale de plus en plus forte, malgré les nombreux obstacles aux échanges commerciaux entre pays africains, est claire. De la même façon, la création de l’éco, projet de monnaie unique pour les Etats membres de la CEDEAO, monnaie qui est appelée à se substituer au franc CFA pour les pays de l’UEMOA (Union économique et monétaire ouest-africaine), illustre bien la force du projet politique qui consiste à approfondir l’intégration économique régionale malgré les difficultés à surmonter et les controverses à dépasser.
Tous ces développements ne sont pas directement liés à l’OMC et ne devraient donc pas être affectés par la crise de l’organisation internationale. Cependant cette crise reflète bien une érosion générale du consensus en faveur de la libéralisation des échanges, évoqué ci-dessus. Dans cette perspective, c’est le niveau de protection pour les produits hors Afrique qui a fait l’objet des controverses les plus vives dans le passé ; il s’agit du tarif extérieur commun (TEC) dans le cas des communautés économiques régionales. Celui-ci a généralement été fixé à un niveau relativement faible non pas pour satisfaire les engagements à l’OMC mais à cause des pressions des institutions financières internationales reflétant le consensus général en faveur de la libéralisation. Avec l’érosion de ce consensus, il est possible que les Etats africains relèvent ce taux de protection extérieure. C’est là en tout cas un enjeu majeur de la ZLECA[1].
On peut aussi imaginer un relâchement des pressions extérieures qui ont amené en 2003 l’Union européenne à abandonner les accords de Lomé, parce que ceux-ci créaient, aux yeux de l’OMC, des distorsions commerciales trop fortes avec les pays non-ACP (c’est-à-dire hors de la zone Afrique-Caraïbes-Pacifique), et à proposer des accords de partenariat économique (APE) contraignant les pays ACP à ouvrir leur marché aux exportations européennes (même si des exemptions existent pour les produits agricoles considérés comme « sensibles »). Toutefois, je ne pense pas que l’on doive s’attendre à un changement de la position européenne en la matière, l’Union européenne restant très attachée à un système de régulation internationale fondée sur des règles négociées multilatéralement à l’OMC. On la voit mal revenir en arrière et provoquer la colère des pays latino-américains et asiatiques qui ne sont pas des pays ACP.
En fin de compte, la crise de l’OMC ne devrait pas avoir de conséquences directes et rapides pour l’agriculture en Afrique. Mais l’érosion du consensus en faveur de la libéralisation des échanges que cette crise révèle représente peut-être un changement important du contexte intellectuel et idéologique dans lequel les politiques publiques affectant l’agriculture sont élaborées.
[1] Voir FARM, « Les protections à l’importation sur les produits agricoles. Etat des lieux et enjeux pour l’Afrique subsaharienne », Note no 12, octobre 2019, https://fondation-farm.org/les-protections-a-limportation-sur-les-produits-agricoles-etat-des-lieux-et-enjeux-pour-lafrique-subsaharienne/
