Plus les pays dépendent de l’agriculture, moins ils la soutiennent

Différentes politiques sont mises en œuvre pour permettre le développement du secteur agricole et agroalimentaire à travers la planète. Mais que savons-nous exactement des interventions des États dans l’agriculture, des moyens qu’ils y consacrent et de l’efficacité de leurs actions ? Un premier constat : plus les pays dépendent de l’agriculture, moins ils la soutiennent.

Le contexte de multi-crises a remis l’agriculture en haut de la liste des priorités stratégiques des États, quel que soit leur niveau de revenus. Ils cherchent aujourd’hui à accroître leur souveraineté alimentaire ce qui engendre des attentes fortes vis-à-vis des politiques publiques agricoles. Elles doivent assurer la sécurité alimentaire, remplir des fonctions sociales et économiques, en particulier pour les producteurs, et favoriser l’adoption de pratiques respectueuses de l’environnement. Quelles mesures de soutien à l’agriculture et à l’alimentation sont mises en œuvre aujourd’hui pour remplir ces différentes missions ?

Avec son Observatoire, la Fondation FARM offre un outil d’analyse des interventions des États qui permet de comparer les écarts de soutien à travers la planète. Cette publication est la première d’une série qui analysera les différents indicateurs présentés par FARM sur son Observatoire.

Une plateforme de connaissances sur les soutiens publics à l’agriculture 

Afin d’offrir une vision globale des mesures utilisées pour développer l’agriculture, l’Observatoire de FARM agrège différentes sources de données (OCDE, BID, MAFAP-FAO) pour 44 pays à revenu élevé, 36 pays à revenu intermédiaire et 8 pays à faible revenu sur une longue période de temps. Ces pays représentent environ 90 % de la production agricole mondiale. Trois indicateurs clés sont comparés. Les dépenses publiques de soutien à l’agriculture et à l’alimentation, le soutien des prix du marché, c’est-à-dire les mesures qui contribuent à créer un écart entre le prix intérieur et celui des marchés internationaux, et enfin le soutien total à l’agriculture et à l’alimentation. Les détails sur la méthodologie et les indicateurs sont disponibles ici.

Qui dépense le plus pour son agriculture ?

Il existe au niveau mondial de très grands écarts en matière de soutiens publics à l’agriculture et à l’alimentation. Globalement, plus un pays a des revenus élevés, plus il dépense pour soutenir ses agriculteurs et ses agricultrices (en proportion de la valeur de la production agricole) alors que l’agriculture ne fournit plus chez lui qu’une partie mineure de l’emploi et de la croissance économique. Ainsi, dans les pays à revenu élevé, l’intensité de ces dépenses est plus de deux fois supérieure à celle des pays à revenu intermédiaire (9 %) et à faible revenu (10 %).

L’Europe et l’Amérique du Nord, qui sont les deux premières régions exportatrices de produits agricoles bruts et transformés, sont aussi celles qui dépensent le plus pour leur agriculture et leur alimentation. Comme l’indique la carte 1, cela représente entre 22 et 25 % de la valeur de la production agricole, un chiffre particulièrement élevé en comparaison avec les autres pays et régions, à l’exception de l’Inde (24 %).

On observe cependant de fortes variations au sein de chaque catégorie de pays. Ces écarts tiennent principalement aux différences dans le montant des transferts budgétaires aux producteurs. Ces derniers représentent la majeure partie des dépenses de soutien dans les pays à revenu élevé et intermédiaire. Au contraire, dans les pays à faible revenu, alors que les producteurs occupent le plus souvent une place capitale dans l’économie et l’emploi, ils sont bien moins soutenus. Les transferts budgétaires aux producteurs sont 14 fois plus importants dans les pays à revenu élevé que dans les pays à faible revenu. L’Afrique subsaharienne arrive très loin derrière avec un soutien aux producteurs inférieur en moyenne à 1 % de la valeur de la production agricole. En Éthiopie, par exemple, les transferts budgétaires aux producteurs sont presque 100 fois plus faibles qu’au sein de l’UE (en pourcentage de la valeur de la production agricole).

L’Observatoire de FARM analyse aussi les transferts budgétaires aux consommateurs qui prennent notamment la forme de subventions. Les pays à revenu élevé sont ceux qui soutiennent le plus la consommation alimentaire (5 % de la valeur de la production agricole). Ces transferts sont particulièrement élevés en Amérique du Nord où ils représentent 12 % de la valeur de la production agricole. L’Inde fait également partie des pays qui soutiennent le plus la consommation alimentaire. Malgré l’insécurité alimentaire qui reste prégnante en Afrique subsaharienne, les transferts aux consommateurs en provenance du budget de l’État y sont inférieurs à 1 % de la valeur de la production agricole.

L’écart du soutien entre pays riches, pays émergents et pays à faible revenu s’accroît considérablement quand on ramène les montants au nombre d’actifs familiaux ou salariés travaillant en agriculture. Ainsi, les dépenses publiques de soutien à l’agriculture et à l’alimentation par actif agricole, aux États-Unis, sont 80 fois supérieures à celles existant en Inde ou en Chine et 2 690 fois plus importantes qu’au Ghana.

Afrique subsaharienne : une agriculture indirectement soutenue

Sur les 15 pays analysés dans l’Observatoire de FARM, 10 ont atteint la cible de financement décidé par les États africains à Maputo.  En 2003 au Mozambique, ces derniers s’étaient engagés à travers le Programme détaillé de développement de l’agriculture africaine (PDDAA), à consacrer au moins 10 % des budgets publics au secteur agricole afin de lui insuffler un nouvel élan et ainsi stimuler sa croissance à 6 % par année. Ce seuil de 10 % est depuis devenu le critère de performance par excellence du soutien public des agricultures africaines. Cependant, ces bons résultats sont attribuables à une partie trop importante des dépenses rurales qui ne soutiennent pas directement le secteur. Quand on considère uniquement les dépenses spécifiques à l’activité agricole, le niveau moyen de ce soutien est réduit de plus de moitié, soit de 12 % à 5 % du budget public total. En l’occurrence, l’Éthiopie devient le seul pays à respecter son engagement de Maputo.

Comme dans l’ensemble des pays à faible revenu, l’essentiel du soutien public à l’agriculture et à l’alimentation en Afrique subsaharienne est massivement orienté vers les services collectifs à l’agriculture et l’alimentation. Ces services représentent plus de 80 % du total des dépenses budgétaires agricoles mais les deux-tiers ne ciblent pas directement le secteur agricole. Il s’agit par exemple de dépenses rurales de santé, d’éducation, d’infrastructures, etc. Ces dépenses sont cependant essentielles et contribuent, de manière indirecte, au développement du secteur agricole dans la mesure où la majeure partie des populations rurales travaille dans ce secteur. Le tiers restant, orienté directement vers le secteur agricole, est composé de dépenses de formation (2% des services collectifs), de vulgarisation (2 %) ou d’infrastructures agricoles (11 %).

La part consacrée à la recherche (3 %) reste bien en deçà de l’objectif de 1 % du Produit intérieur brut agricole fixé par les accords de Malabo (0,29 % aujourd’hui). Pourtant, l’IFPRI soutenait dans son Global Food Policy Report, (2020) qu’un accroissement de la R&D agricole en Afrique subsaharienne, à hauteur de 1 % du PIB agricole, pourrait augmenter de 60 % la productivité d’ici 2050.

Le poids des subventions aux intrants

À la différence des pays à revenu élevé dans lesquels une grande partie des soutiens prend la forme de transferts budgétaires aux producteurs, en Afrique, ces dépenses demeurent très faibles (voir Tableau 1). Elles sont d’ailleurs affectées à plus de 90 % aux subventions à l’achat d’intrants, au détriment d’autres actions qui pourraient bénéficier tout autant, sinon plus, aux producteurs comme les subventions à la production, des soutiens aux revenus, etc. Au regard des niveaux de productivité agricole de la région, ce constat soulève de nombreuses questions quant à l’efficacité de ces subventions aux intrants (principalement des engrais) et quant à la justification de leurs poids dans les aides à la production.

Les transferts budgétaires à la consommation sont, quant à eux, majoritairement composés d’aides aux consommateurs (98 %). Seulement 1 % du soutien à la consommation est consacré aux transformateurs, pourtant essentiels au développement des filières agroalimentaires.

Des budgets dépendants de l’aide extérieure et rarement décaissés (entièrement)

Si le soutien public qui va directement à l’agriculture et à l’alimentation demeure faible et concentré sur certaines mesures, il faut aussi rappeler que les budgets agricoles dépendent beaucoup de l’aide extérieure. Ainsi au Rwanda, plus de la moitié des budgets agricoles provient du soutien des bailleurs de fonds. Ce taux dépasse les 30 % dans plusieurs pays comme le Burkina Faso, le Malawi, le Mali ou encore le Sénégal, selon les données du MAFAP. Il faut enfin souligner l’existence de différences dans le niveau d’exécution des budgets d’un pays à l’autre. Des écarts sont observés entre les budgets prévisionnels et effectivement décaissés en Ouganda, en Zambie ou encore au Ghana.

Ainsi, bien qu’il existe de grandes différences d’un pays à l’autre, force est de constater que globalement plus les pays ont un revenu élevé plus ils dépensent pour soutenir leurs agricultures (en proportion de la valeur de la production agricole). Enfin, un chiffre à retenir : les dépenses de soutien à l’agriculture et à l’alimentation, en Afrique subsaharienne sont 2 fois moins importantes qu’en Europe et en Amérique du Nord.

Derrière ces écarts de soutiens, une question demeure prégnante : les politiques agricoles, en Afrique subsaharienne en particulier, peuvent-elles contribuer à l’émergence de systèmes agricoles et alimentaires durables, et plus généralement à l’atteinte des ODD à l’horizon 2030 ? Cette première analyse sur les dépenses publiques de soutien à l’agriculture et à l’alimentation montre qu’elles sont aujourd’hui insuffisantes pour accompagner les dynamiques de transformation en cours.

Les auteurs remercient Jean-Christophe Debar pour son implication dans ce projet.