Gouverner les pesticides à l’échelle mondiale : un impératif encore hors de portée

Des champs européens aux plaines africaines, asiatiques ou latino-américaines, les pesticides circulent au rythme d’un commerce mondialisé, tandis que les risques sanitaires et environnementaux restent très inégalement partagés. Derrière chaque molécule se dessine une gouvernance mondiale, faite de conventions internationales, de codes volontaires et de normes privées, où se jouent des rapports de force entre Etats, entreprises et producteurs.

Entre héritage historique, cadres internationaux fragmentés, classifications divergentes et capacités de contrôle inégales, la maitrise de l’usage de substances dont les impacts dépassent largement les territoires sur lesquels ils sont appliqués se révèle être un défi commun. Cet article propose un éclairage pédagogique sur cette architecture complexe et ses limites.

Pourquoi parler de gouvernance mondiale des pesticides ?

Longtemps appréhendés comme une question essentiellement technique – choisir la bonne molécule, au bon moment, sur la bonne culture – les pesticides sont aujourd’hui au cœur d’enjeux de gouvernance qui dépassent largement le champ de l’agronomie. Leur production, leur mise sur le marché et leurs usages engagent des arbitrages entre sécurité alimentaire, santé publique, protection de la biodiversité et compétitivité des filières, dans un contexte de forte asymétrie de pouvoir entre pays, entreprises et producteurs.

Leur marché est profondément mondialisé, il ne structure pas seulement autour des flux Nord-Sud classique avec l’importance de firmes européennes ou nord-américaines. D’autres pays émergents, comme la Chine, sont devenus des acteurs majeurs de la fabrication et de l’exportation de pesticides, en particulier vers les pays du Sud, là où la croissance de la demande est la plus forte. Les produits circulent ainsi dans un réseau complexe de chaînes de valeurs « Sud-Sud » et « Sud-Nord » alors que dans de nombreux pays en développement, l’accès aux intrants est présenté comme une condition de modernisation de l’agriculture et de réponse à la demande urbaine en particulier. Toutefois les systèmes de régulation, de contrôle et d’accompagnement des usages y restent encore fragiles.

Dans ce contexte, parler de “gouvernance mondiale” des pesticides, c’est interroger l’ensemble des règles – contraignantes ou volontaires – et des acteurs qui influencent la manière dont ces produits sont fabriqués, commercialisés, utilisés et, in fine, dont leurs coûts et bénéfices sont répartis. C’est aussi poser une question de cohérence et de responsabilité partagée : comment encadrer les risques dans un système où les centres de production et d’exportation se déplacent vers les Suds, alors même que de nombreux pays importateurs disposent de moyens limités pour évaluer les dangers, former les utilisateurs et suivre les impacts sanitaires et environnementaux.

Pour une institution comme la Fondation FARM, qui place au cœur de sa mission la construction de systèmes alimentaires durables et équitables, cet angle de gouvernance est décisif. Il permet de relier le débat sur les pesticides aux grandes transitions en cours – agroécologie, adaptation au changement climatique, transformation des filières – en donnant à voir, au‑delà des chiffres et des molécules, la recomposition des rapports de force entre Nord et Sud, mais aussi entre pays des Suds

Lister sans maitriser : des cadres internationaux contraignants encore trop fragmentés

La gouvernance mondiale des pesticides repose d’abord sur un socle de conventions internationales qui encadrent les substances les plus dangereuses, complété par un ensemble de codes de conduite et de normes souvent volontaires qui orientent les pratiques des Etats et des acteurs privés.

Deux accords multilatéraux occupent une place centrale : la Convention de Rotterdam, qui impose une procédure de consentement préalable de l’importateur pour le commerce de certains produits chimiques, et la Convention de Stockholm, qui vise l’élimination de la production des polluants organiques persistants.

Si ces deux instruments juridiques contraignants fixent un cadre minimal commun autour de l’information, de la transparence et de l’interdiction de molécules présentant des risques majeurs, leur portée reste cependant limitée : l’adhésion est volontaire, les obligations faibles, et les listes couvertes ne représentent qu’une fraction des pesticides problématiques utilisés dans le monde en agriculture. De plus, les deux conventions pourraient être complémentaires mais elles ne se recoupent que partiellement, ce qui illustre la fragmentation de la gouvernance internationale.

Aussi, l’inscription de nouveaux produits est lente et suppose des négociations complexes. Il faut aussi noter l’existence d’un troisième accord, la Convention de Bâle, qui encadre les mouvements transfrontaliers de déchets dangereux, notamment les stocks obsolètes de pesticides, nous n’insisterons pas sur cette convention ici. Regardons de plus près les deux Conventions de Rotterdam et de Stockholm.

Convention de Rotterdam :

La Convention de Rotterdam (1998, entrée en vigueur en 2004) encadre le commerce international de certains produits chimiques et pesticides dangereux en imposant une procédure de consentement préalable en connaissance de cause entre pays exportateurs et importateurs. Cela signifie que pour exporter des produits de cette liste, le pays exportateur doit fournir toutes les informations toxicologiques du produit à l’importateur qui acceptera ou non en toute connaissance de cause.

Parmi les produits chimiques inscrits à l’annexe III de la convention de Rotterdam figurent des pesticides et des produits chimiques industriels qui ont été interdits ou strictement réglementés par au moins deux Parties pour des raisons de santé ou d’environnement et pour lesquels la Conférence des Parties a décidé les inclure à la procédure PIC (procédure qui oblige l’exportateur à fournir des informations toxicologiques au pays importateur).

Au total 57 produits chimiques sont inscrits à l’annexe III, dont 38 pesticides destinés à la production végétale (y compris 4 préparations pesticides extrêmement dangereuses), 18 produits à usage industriel, et 1 produit chimique à la fois dans la catégorie pesticide et dans la catégorie produit à usage industriel.

Convention de Stockholm :

La Convention de Stockholm (2001, entrée en vigueur en 2004) vise à protéger la santé humaine et l’environnement en éliminant ou réduisant les polluants organiques persistants (POP), des substances chimiques toxiques qui s’accumulent dans les écosystèmes et les organismes vivants.

L’Annexe A de la convention de Stockholm regroupe aujourd’hui 39 polluants organiques persistants (POP) dont la production et l’utilisation doivent être éliminées, dont 23 pesticides^[1].

Ces deux conventions sont l’exemple le plus concret d’une volonté d’homogénéisation de l’évaluation des substances problématiques à l’échelle internationale. Cependant plusieurs points sont à mettre en lumière :

• Les États signent et ratifient ces conventions sur une base strictement volontaire et ne sont soumis à aucune obligation (sinon diplomatique) quant à leur application. Comme l’indiquent les deux cartes présentées, les Etats-Unis ne sont pas signataires de ces conventions alors que le pays figure parmi les principaux producteurs, utilisateurs et exportateurs de pesticides au monde. Cette contradiction, que nous analyserons dans une prochaine publication, illustre à elle seule les limites de l’engagement international en matière de régulation des substances dangereuses.
• Pour se rendre compte du caractère très limité des listes établies par ces deux conventions (38 pesticides dans la liste de Rotterdam et 23 dans la liste de Stockholm), il suffit de comparer avec la situation au sein de l’Union européenne. Dans l’UE, où les substances sont évaluées par l’EFSA puis approuvées ou interdites par la Commission européenne, 1 473 pesticides sont aujourd’hui recensés : 977 sont interdits, 75 font encore l’objet d’une évaluation, et 421 restent autorisés.

Ainsi, ces deux conventions ont au moins le mérite de traduire une prise de conscience quasi‑collective. En effet, les pesticides inscrits dans ces annexes résultent d’un processus de négociation diplomatique long et complexe, où l’évaluation scientifique se heurte parfois aux intérêts économiques et politiques des États signataires. Leur inscription témoigne moins d’un inventaire exhaustif que d’un compromis international difficilement obtenu.

Ces conventions rappellent également que, en principe, chaque État demeure pleinement souverain dans ses décisions, et que l’efficacité réelle de ces cadres dépend largement des capacités techniques, humaines et financières dont disposent les pays pour contrôler ce qui entre ou circule sur leur territoire. Dans certaines régions du monde, ces moyens restent limités, ce qui complique l’application des procédures prévues et fragilise l’ambition même de ces mécanismes internationaux.

Des normes volontaires et des codes de bonne conduite pour interpeller gouvernements et acteurs des filières

Le code international de conduite pour la gestion des pesticides

À côté de ce « droit dur », la « soft law » joue un rôle central dans la gouvernance mondiale des pesticides, en complément des conventions décrites plus haut. Au premier rang figure le Code international de conduite pour la gestion des pesticides, élaboré par la FAO et l’OMS, qui constitue la référence normative la plus complète pour guider l’action des gouvernements, de l’industrie, des distributeurs et des utilisateurs.

Ce Code, de nature volontaire, formule des principes pour l’enregistrement des produits, l’étiquetage, la distribution, la gestion des déchets, la formation des applicateurs et la promotion de la lutte intégrée contre les ennemis des cultures. Il sert de base à de nombreux appuis techniques aux pays du Sud pour réviser leurs lois, mettre en place des registres nationaux, renforcer les systèmes d’homologation et d’inspections ou développer des systèmes de surveillance des intoxications.

Les PED/HHP : une liste pour l’action

Les pesticides considérés comme extrêmement dangereux (PED ou Highly Hazardous Pesticides HHP) sont souvent présentés comme la traduction la plus concrète des ambitions du Code de conduite internationale sur la gestion des pesticides. La catégorie de PED permet de cibler prioritairement les molécules qui posent les risques aigus ou chroniques les plus élevés selon des critères harmonisés à l’échelle internationale. En octobre 2008, la réunion conjointe FAO/OMS sur la gestion des pesticides (JMPM) définit comme PED tout produit présentant une ou plusieurs des caractéristiques suivantes :

• Des formulations ou préparation pesticides qui répondent aux critères des classes ia ou ib de la classification OMS de la dangerosité des pesticides, ou,

• Des ingrédients actifs de pesticides et leurs préparations qui répondent aux critères de cancérogénicité, catégories 1A et 1B, du Système général harmonisé de classification et d’étiquetage des produits chimiques (SGH), ou,

• Des ingrédients actifs de pesticides et leurs préparations qui répondent aux critères de mutagénicité, catégories 1A et 1B, du Système général harmonisé de classification et d’étiquetage des produits chimiques (SGH), ou,

• Des ingrédients actifs de pesticides et leurs préparations qui répondent aux critères de toxicité pour la reproduction, catégories 1A et 1B, du Système général harmonisé de classification et d’étiquetage des produits chimiques (SGH), ou,

• Des ingrédients actifs de pesticides cités dans les annexes A et B de la convention de Stockholm et ceux qui répondent à tous les critères du paragraphe 1 de l’annexe D de la Convention, ou,

• Des ingrédients actifs de pesticides et leurs préparations cités à l’annexe III de la Convention de Rotterdam, ou,

• Des pesticides cités au titre du Protocole de Montréal, ou,

• Des ingrédients actifs de pesticides et leurs préparations qui ont montré une incidence grave ou irréversible d’effets adverses sur la santé humaine ou sur l’environnement.

Les directives FAO/OMS sur les PED décrivent un processus opérationnel qui permet d’identifier, d’évaluer les risques et de les atténuer voire d’interdire certaines substances. Ces normes volontaires sont clés car elles permettent aux Etats, en particulier du Sud, de dresser la liste de leur HHP, de mesurer les risques réels dans leur condition d’usage et de construire des plans d’action pour promouvoir des alternatives, notamment agroécologiques.

Des normes privées – standards de filières, référentiels de certification, cahiers des charges d’acheteurs internationaux – ajoutent une couche supplémentaire de régulation, parfois plus ambitieuse que les exigences publiques, notamment en matière de listes de substances autorisées ou de limites de résidus. Si elles peuvent tirer vers le haut certaines pratiques et ouvrir des débouchés rémunérateurs, ces normes restent inégalement accessibles aux petits producteurs du Sud et peuvent créer de nouvelles formes d’exclusion pour ceux qui n’ont ni les moyens techniques ni l’accompagnement nécessaire pour s’y conformer ou lorsque les évolutions règlementaires nationales ne peuvent pas suivre.

Le PAN et ses listes : des outils mais pas une norme

C’est notamment l’objectif des listes élaborées par le Pesticide Action Network (PAN) qui sont ensuite utilisées par des labels (coton, fruits et légumes, etc.) ou dans les cahiers des charges d’acteur de l’aval. Le Pesticide Action Network (PAN) est un réseau international fondé en 1982 à Penang, en Malaisie, qui rassemble plus de 600 organisations dans plus de 90 pays.

Depuis plus de quarante ans, il œuvre à réduire l’usage des pesticides dangereux et à promouvoir des alternatives agricoles écologiques et socialement justes. PAN mène des campagnes internationales, publie des listes de pesticides hautement dangereux, soutient les politiques de réduction des risques et accompagne les mouvements paysans et citoyens dans la transition vers des pratiques agricoles plus sûres.

Ce réseau est aujourd’hui l’un des acteurs majeurs du mouvement mondial contre les substances toxiques. Le PAN publie notamment deux listes d’intérêt (les dernières versions sont de 2024). La première répertorie par pays tous les pesticides interdits.

Cette liste comporte 168 pays qui définissent leurs propres critères, et rendent les données disponibles. On notera que les pesticides dits « obsolètes » (molécules qui sont sorties d’usage et qui ne sont plus commercialisées) ne sont pas mentionnés dans cette liste.

En parallèle de ce recensement annuel, le PAN utilise le classement des HHP de la FAO et l’OMS pour produire une seconde liste de pesticides considérés comme extrêmement dangereux, en y ajoutant des critères supplémentaires comme les propriétés de perturbation endocrinienne, absentes des classifications officielles de la FAO et de l’OMS. En 2024, la liste du PAN recense plus de 358 substances actives. Pour avoir un ordre de grandeur, l’Union Européenne, alors même qu’elle est la région du monde où la règlementation sur les pesticides est la plus dure, n’interdit que 60 % des PED recensés par le PAN (FARM).

La souveraineté des États comme limite structurelle à une gouvernance mondiale des pesticides

Pour saisir les obstacles qui freinent l’émergence d’une gouvernance mondiale des pesticides, il est nécessaire de revenir d’abord sur les méthodes d’évaluation du risque. Plusieurs critères d’évaluation existent, reconnus (totalement ou partiellement) par les États et les organisations supranationales. Ces critères servent à classer les pesticides selon leur dangerosité pour l’environnement, la biodiversité ou la santé humaine. Sur cette base, chaque pays décide ensuite d’autoriser ou d’interdire une substance active, en fonction de son profil toxicologique mais aussi de ses propres priorités agricoles, économiques ou sanitaires.

Ainsi la « liste » de la Chine n’est pas la même que celle des Etats Unis, qui n’est pas la même que celle de la France qui elle-même est différente de celle de l’Union européenne !

Il n’existe en réalité aucune classification mondiale unifiée de la dangerosité des pesticides. Chaque État (ou groupe d’États) conduit ses propres évaluations, selon ses méthodes, ses données et ses intérêts.

C’est pour cela qu’un pesticide peut être classé SGH 1A/1B (1A = toxicité avérée ; 1B = toxicité présumée) dans l’Union européenne et donc interdit, mais ne pas l’être aux États‑Unis ou au Brésil. C’est par exemple le cas du chlorothalonil interdit au sein de l’UE mais pas au Brésil.

Comme il n’existe pas de classification mondiale unique, les conventions internationales comme Rotterdam ou Stockholm doivent s’appuyer sur les classifications nationales pour décider si une substance doit être restreinte ou interdite.

De la même manière, lorsque le PAN, dans sa liste des HHPs, indique qu’un pesticide est SGH 1A/1B, cela ne veut pas dire que tous les pays l’ont classé ainsi. Le PAN rassemble les classifications existantes et retiennent souvent la plus stricte parmi celles publiées par les agences officielles (comme l’ECHA en Europe, l’EPA aux États‑Unis ou l’ANVISA au Brésil).

À ce stade de l’analyse, il apparaît que les États conservent la maîtrise de leurs décisions en matière d’interdiction de substances. Malgré la mondialisation des échanges et même si, comme le rappelle le PAN, « les pesticides ne respectent pas les frontières », parvenir à un consensus international reste difficile.

Chaque pays arbitre en fonction de son propre modèle agricole, du climat, des ravageurs et maladies auxquels il est confronté, ou encore des avantages compétitifs que l’usage de certaines substances peut lui procurer mais aussi en fonction de ses capacités techniques, règlementaires et opérationnelles pour le contrôle.

Rappelons aussi que tous les Etats n’ont pas les mêmes « philosophies » concernant les précautions à prendre vis-à-vis de la toxicité supposée de certains pesticides. L’UE par exemple applique le principe de précaution (doit prouver que le produit n’est pas toxique) impliquant un niveau de restriction élevé alors que les Etats Unis appliquent le principe de gestion du risque avec preuve scientifique stricte : on parle de risk assessment (doit établir que l’usage d’un pesticide ne provoque pas de “risques déraisonnables”).

Un élément supplémentaire, s’il le fallait, pour se rendre compte des divergences qui peuvent exister entre nations souveraines.

Conclusion : vers une régulation plus efficace ?

La régulation mondiale des pesticides reste freinée par des réglementations hétérogènes, des capacités de contrôle inégales et une circulation illégale qui contourne les interdictions nationales, en particulier dans les pays du Sud.

Face à ces limites, renforcer les capacités nationales, soutenir les alternatives et améliorer la coopération internationale deviennent des impératifs pour une protection durable des cultures ainsi que pour la santé humaine et de l’environnement.

À ces contraintes s’ajoute un paradoxe majeur du commerce international que nous traiterons dans une prochaine publication : certaines régions, dont l’Union européenne, continuent d’exporter des substances dangereuses qu’elles ont pourtant interdites sur leur propre territoire. Cette dissymétrie alimente des pratiques à risque et fragilise les ambitions de gouvernance collective.

La régulation des pesticides restera un combat inachevé tant que les États agiront seuls face à des risques qui, eux, se déploient à l’échelle mondiale sans respect des frontières.

Liste des abréviations

[1] La convention de Stockholm compte 3 annexes. L’annexe A concerne les substances dont la production et l’usage doivent être éliminés ; l’annexe B concerne les substances dont l’usage est strictement limité à certaines exemptions ; l’annexe C concerne la réduction des rejets industriels non intentionnels