Clauses miroirs : un caprice de riches ?

Publié le 30 novembre 2021
par Clémence Dehut, économiste, Chambres d’agriculture
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Les clauses miroirs, qui traduisent l’exigence d’un respect des normes de production européennes par les partenaires commerciaux, occupent une place importante dans l’agenda politique français. Si leurs bienfaits sur le plan environnemental, sanitaire ou même concurrentiel (pour les agriculteurs français) ne sont plus à démontrer, rares sont les analyses qui se penchent sur leur perception par les pays les moins avancés. Cet article tente de mettre en exergue les conséquences de telles clauses pour ces pays et de donner un éclairage sur leurs probables réactions.

 

A un mois du début de la présidence française du Conseil de l’Union européenne, les débats se cristallisent sur la question des clauses miroirs sur les produits agricoles importés. Le ministre de l’Agriculture et de l’Alimentation, Julien Denormandie, ne cesse de le répéter : importer des produits qui ne respectent pas les normes de production communautaires génère des distorsions de concurrence en défaveur des agriculteurs européens, et bien évidemment, français. Les arguments ne manquent pas pour nourrir le débat, mais ces mesures de réciprocité sont souvent appréhendées au prisme des importations issues des pays avec lesquels l’Union européenne (UE) souhaite renforcer ses échanges commerciaux, comme le Canada et les Etats membres du Mercosur. Pourtant, si ces clauses miroirs sont adoptées, il faudra qu’elles s’imposent à tous les pays qui exportent des denrées alimentaires vers l’UE, sans quoi elles créeraient des distorsions de concurrence, condamnables à l’Organisation mondiale du commerce (OMC), entre les partenaires commerciaux de l’Union. Il convient donc de s’intéresser aux répercussions que pourraient avoir ces mesures sur les pays en développement (PED), et plus particulièrement les pays les moins avancés (PMA).

Des normes européennes beaucoup plus strictes

Beaucoup d’agriculteurs français et de représentants nationaux dénoncent les normes de production imposées à nos agriculteurs, trop strictes selon eux, et qu’ils prennent pour responsables de la perte de la compétitivité de l’agriculture française[1]. Il est vrai que les standards européens sont, dans l’ensemble, plus rigoureux qu’ailleurs. On pourrait citer de nombreux exemples qui viendraient appuyer ce propos : l’interdiction de l’utilisation des hormones dans l’élevage, la règlementation relative au transport des animaux, l’usage prohibé de farines animales pour nourrir le bétail[2], les limites maximales de résidus de pesticides plus contraignantes que dans les pays tiers, ou encore les règles applicables aux organismes génétiquement modifiés, qui freinent considérablement leur production. Cet encadrement trouve en partie ses sources dans le principe de précaution qui, en Europe, consiste à prendre des mesures restrictives (interdiction à la production, à la vente) dans le cas où un doute persiste sur le caractère néfaste d’un produit sur l’environnement ou la santé humaine, même si les preuves scientifiques sont insuffisantes[3]. A l’échelle mondiale, il semble que seule l’UE ait une interprétation aussi radicale du principe de précaution, car ailleurs, la preuve scientifique prévaut sur la prévention du risque.

Le Pacte vert (Green Deal), lancé en décembre 2019 par la Commission Von der Leyen, hausse encore la barre. Sa déclinaison sur le plan agricole, la stratégie Farm to Fork (accompagnée d’un ensemble d’autres stratégies intégrant en partie l’agriculture[4]), vise à renforcer les exigences environnementales et sanitaires imposées aux agriculteurs européens. Les objectifs sont notamment de diminuer les apports d’engrais et de pesticides, d’accroître les surfaces consacrées à l’agriculture biologique, de réduire les émissions de gaz à effet de serre et d’améliorer le bien-être animal.

Amener les partenaires commerciaux à s’engager dans la transition écologique

La Commission européenne ne s’alarme pas d’un risque de perte de compétitivité de l’agriculture dans l’UE. Les positions qu’elle avance dans la section 4 de la Communication sur la stratégie Farm to Fork[5] ou dans sa communication du 18 février 2021 sur une nouvelle politique commerciale européenne « ouverte, durable et ferme »[6] montrent, au contraire, son assurance quant à la compatibilité entre le développement des échanges commerciaux de l’UE et sa politique environnementale. A la lumière de ces documents, on comprend que la Commission considère l’UE comme une puissance normative, capable d’imposer ses standards dans le commerce mondial de produits alimentaires[7]. L’argumentation de la Commission sur cette conciliation entre Green Deal et commerce peut être appréhendée au prisme d’un triptyque :

La Commission paraît donc optimiste quant au potentiel de l’Europe d’influencer ses partenaires et de travailler en étroite collaboration avec eux pour qu’ils s’engagent dans la voie de la transition écologique. Mais ces ambitions, aussi légitimes qu’elles paraissent, ne sont-elles pas une façon pour l’UE de se rassurer sur les choix qu’elle opère ?

Les clauses miroirs : un souhait d’enfant gâté ?

Aux yeux des pays en développement, les clauses miroirs risquent d’être perçues comme des obstacles techniques au commerce de denrées agricoles. Elles seraient sans doute d’autant moins bien accueillies que les divergences d’intérêts avec les pays développés ne datent pas d’hier. C’est cette confrontation qui, dans les négociations à l’OMC, a mené à l’échec du cycle de Doha, dont l’objectif était de faciliter l’accès des produits alimentaires du Sud aux marchés du Nord. Récurrentes sont les critiques des PED à l’égard du protectionnisme agricole dont font preuve les pays développés. L’Inde, la Chine, la Russie et les pays du Groupe de Cairns contestent en particulier les mesures de soutien internes auxquelles ont recours les pays développés, à cause des distorsions de concurrence qu’elles génèrent[8]. De leur point de vue, les clauses miroirs ne feraient que détériorer la position défavorable des pays en développement dans le commerce agricole mondial.

Au-delà des conséquences potentielles de ces mesures sur le plan commercial, il convient de se pencher sur leur portée symbolique. Imposer des normes de production à des pays tiers pourrait être compris comme une atteinte à leur souveraineté, car il s’agirait d’une forme d’ingérence dans leur législation. Cet argument vaut pour l’ensemble des pays, quel que soit leur degré de développement, auxquels l’UE imposerait ses clauses miroirs. Toutefois, la question de la légitimité à imposer ce genre de mesures aux pays les moins avancés se pose encore davantage puisque, pour intégrer le jeu du commerce mondial, ces pays s’efforcent de renforcer la compétitivité de leur agriculture en appliquant les recettes d’une « révolution verte » mise en œuvre, en leur temps et à leur manière, par les pays développés. Certains pourraient même considérer qu’imposer la réciprocité des normes de production aux PMA s’apparenterait à une forme de néo-colonialisme.

Doit-on aussi rappeler que, dans les pays les plus pauvres, la protection de l’environnement passe après la sécurité alimentaire ? En 2020, le nombre de personnes souffrant de la faim a augmenté de 118 millions ; en Asie du Sud, 16 % de la population est sous-alimentée, chiffre qui monte à 24 % en Afrique subsaharienne[9]. Dans la pyramide des besoins, dite pyramide de Maslow, les besoins des PMA sont classés en bas (« besoins physiologiques »), ceux des pays développés – relatifs au développement durable – sont placés en haut (« besoins d’accomplissement »)[10]. Avant d’intégrer les enjeux écologiques, les PED cherchent à nourrir leur population.

Enfin, il est important de rappeler que des normes sanitaires et environnementales internationales existent déjà : citons le Codex Alimentarius, l’Accord sur les mesures sanitaires et phytosanitaires (SPS) à l’OMC, le Code sanitaire pour les animaux terrestres de l’Organisation mondiale de la santé animale, la Convention internationale pour la protection des végétaux, ou encore certaines normes ISO (celles-ci sont issues d’une organisation privée et relèvent donc du volontariat). Certes, les standards européens sont parfois plus exigeants que ceux prévus dans ces textes, mais il n’est pas dans l’intérêt des PED d’aller plus loin que ce qui est préconisé au plan international. Ces derniers bénéficient d’ailleurs, à l’OMC, d’un « traitement spécial et différencié » leur permettant de libéraliser leur commerce de denrées agricoles moins fortement et de manière plus progressive que les pays développés. Pour faciliter l’adaptation des PED à de nouvelles exigences environnementales et sanitaires, il faudrait que les pays développés leur apportent un soutien financier. Cette aide existe déjà, à la faveur du Fonds pour l’application des normes et le développement du commerce (STDS), auquel l’Allemagne vient de verser 150 000 euros[11], mais les financements disponibles sont insuffisants au regard des efforts que nécessiterait une transition vers une durabilité accrue de l’agriculture dans les pays en développement.

L’envers du miroir

Nous avons jusque-là supposé que les PED exportaient des denrées alimentaires vers les pays développés, et que leur imposer des clauses miroirs ne ferait qu’entraver leur développement. Regardons maintenant les choses dans l’autre sens, du point de vue des exportations européennes vers ces pays. Nous l’avons déjà souligné, la stratégie Farm to Fork contribuera sûrement à détériorer la compétitivité de l’agriculture européenne. Si des études d’impact complètes manquent encore[12], plusieurs rapports, dont ceux du département américain de l’Agriculture et du Centre commun de recherche de la Commission européenne, envisagent une baisse de la production agricole européenne de 5 à 15 %. Baisse de la production signifie, de fait, augmentation des coûts et in fine, des prix. Les denrées alimentaires européennes seront donc bien moins attractives pour les PED qui dépendent des approvisionnements extérieurs pour assurer leur sécurité alimentaire. Le risque existe qu’ils se tournent alors vers des pays exportateurs beaucoup moins regardants sur la protection de l’environnement et de la santé humaine et dont la production est, de fait, moins onéreuse que celle de l’UE.

L’agriculture est une arme géopolitique. Les Etats-Unis, le Brésil, la Chine et la Russie ont bien compris que nourrir le monde était une façon de peser sur la scène internationale. Si l’UE instaure des clauses miroirs, ces nouvelles puissances agricoles se détourneront du marché communautaire et chercheront à conquérir de nouveaux marchés sur lesquels les exportateurs européens sont implantés depuis longtemps.

Les clauses miroirs pourraient donc avoir des conséquences économiques pour l’agriculture européenne, mais aussi, plus largement, des implications géopolitiques pour l’UE. Celle-ci ne sera peut-être plus, à terme, le premier exportateur de produits agroalimentaires, position qui lui permet aujourd’hui de contribuer à la sécurité alimentaire mondiale et d’assurer la stabilité politique de certains pays[13].

Quoi qu’il en soit, la mise en place de clauses miroirs demandera du temps. Les pays en développement ne peuvent renforcer leurs normes sanitaires et environnementales aussi rapidement que les pays développés, d’autant que leur priorité est avant tout d’assurer leur sécurité alimentaire. Mais face à l’urgence climatique, peut-on encore parler de délai d’adaptation ? Les pays du Sud ne s’engageront rapidement dans la transition écologique que si les pays du Nord s’accordent à les aider. A cet égard, les résultats de la COP 26, à Glasgow, ne prêtent pas à l’optimisme.

 


[1] Voir par exemple le rapport d’information du Sénat n°733 (2015-2016), « Normes agricoles : retrouver le chemin du bon sens », Monsieur le Sénateur Daniel Dubois, Affaires économiques, juin 2016.

[2] Un acte non législatif européen datant du 18 août 2021 permet cependant d’autoriser de nouveau l’utilisation de farines animales dans l’alimentation des animaux d’élevage non ruminants.

[3] Clémentine Baldon, Mathilde Dupré, Samuel Leré, « Un accord perdant-perdant : analyse préliminaire de
l’accord de commerce entre l’Union européenne et le MERCOSUR », novembre 2019, p.31. Les auteurs ont repris les arrêts du Tribunal de l’UE dans les affaires T-429/13 et T-451/13 du 17 mai 2018, Bayer et Syngenta c. Commission, para. 109 à 111.

[4] Stratégie méthane, stratégie pour la biodiversité, stratégie pour l’agriculture biologique, paquet « Fit for 55 ».

[5] Commission européenne, « Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité
économique et social européen et au Comité des régions. Une stratégie « De la ferme à la table » pour un
système alimentaire équitable, sain et respectueux de l’environnement », Bruxelles, COM(2020), le 20 mai 2020.

[6] Commission européenne, « Communication du de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au
Comité économique et social européen et au Comité des régions. Réexamen de la politique commerciale – Une
politique commerciale ouverte, durable et ferme », Bruxelles, 18 février 2021, COM(2021) 66 final, p1-27.

[7] Voir notamment : Clémence Dehut, « Accords de libre-échange, politique commerciale européenne et stratégie environnementale de l’UE : enjeux et perspectives pour l’agriculture française », rapport des Chambres d’Agriculture, octobre 2021, pp.69-71 ; Clémence Dehut, Thierry Pouch, « Une analyse des bénéfices et des risques des clauses miroirs sur les produits agricoles », Analyses et perspectives, n°2108, juillet 2021, pp.1-6.

[8] François Nègre, « Le cycle de Doha et l’agriculture », Fiche thématique sur l’Union européenne, dans europarl.europa.eu [en ligne], février 2021, disponible via :

https://www.europarl.europa.eu/factsheets/fr/sheet/112/le-cycle-de-doha-et-l-agriculture

[9] Source : FAO, FIDA, OMS, PAM et UNICEF. 2021. « L’État de la sécurité alimentaire et de la nutrition dans le monde 2021. Transformer les systèmes alimentaires pour que la sécurité alimentaire, une meilleure nutrition et une alimentation saine et abordable soient une réalité pour tous ». Rome, FAO.

[10]Abraham Maslow, “A theory of Human Motivation”, Psychological Review, n°50, 1943, p.370-396.

[11] « L’Allemagne s’engage à verser 150 000 euros pour aider les pays en développement à respecter les normes relatives au commerce de produits agricoles », communiqué de presse de l’OMC, 30 juin 2021, disponible via : https://www.wto.org/french/news_f/pres21_f/pr882_f.htm

[12] Marine Raffray, « Enfin une évaluation européenne de l’impact du pacte vert sur l’agriculture ? », Lettre éco n°418, septembre 2021.

[13] Le Pacte vert pourrait avoir d’importantes conséquences en particulier pour les relations entre l’Union européenne et l’Afrique. Voir « A greener Europe at the expense of Africa? Why the EU must address the external implications of the Farm to Fork Strategy », Briefing Note No. 137, ECDPM, October 2021. Disponible via https://ecdpm.org/publications/greener-europe-at-expense-of-africa-why-eu-must-address-the-external-implications-farm-to-fork-strategy/

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