La crise de la Covid-19, un tournant dans la protection sociale en Afrique ?

Dans sa dernière analyse sur les perspectives de l’économie mondiale, publiée le 24 juin, le Fonds monétaire international souligne l’ampleur de la crise économique « sans précédent » due à la pandémie de Covid-19. Le produit intérieur brut mondial, qui avait crû de 2,9 % en 2019, devrait plonger de 4,9 % en 2020, soit beaucoup plus fortement que prévu en avril. La chute serait en moyenne de 8 % dans les économies avancées et de 3 % dans les pays émergents et les pays en développement. Si la Chine limite la casse (+ 1 %), l’Amérique latine (- 9,4 %), le Moyen-Orient (- 4,7 %), l’Inde (- 4,5 %) et l’Afrique subsaharienne (- 3,2 %) sont durement touchés. Dans cette dernière région, marquée par une expansion démographique soutenue, le PIB par tête baisserait de 5,4 % : de quoi faire rebasculer dans la pauvreté toute une frange de la population qui commençait à en sortir.

Les gouvernements africains ont réagi avec vigueur, de manière contrastée selon la gravité de la récession et, surtout, des ressources dont ils disposent. Selon la Banque mondiale, 39 millions de personnes, sur le continent, sont menacées de tomber sous le seuil de pauvreté à cause de la crise sanitaire, mais les plans d’aide sociale mis en œuvre par les Etats pourraient limiter ce désastre. Ils couvrent en effet quelque 175 millions d’Africains, soit 13 % de la population, d’après le décompte publié le 26 juin par le cabinet de conseil Development Reimagined[1]. Ces plans consistent essentiellement en des transferts monétaires directs (deux tiers des bénéficiaires), la prise en charge ou le report des factures d’eau et d’électricité (environ un quart) et la distribution d’eau et de nourriture (10 %). Leur coût serait de 53 milliards de dollars (graphique).

Les situations sont très diverses d’un pays à l’autre. Dans dix Etats, les plans d’aide sociale couvrent de 32 % (Egypte) à 51 % (Botswana) de la population, contre moins de 2 % au Kenya. L’Afrique du Sud représente, à elle seule, la moitié du coût total de ces mesures : elle y consacre plus de 7 % de son PIB, contre moins de 2 % au Mali et en Mauritanie. Il est vrai que ce pays cumule un tiers des contaminations du continent et un quart de ses morts.

Ces chiffres sont à prendre à précaution, car d’autres sources fournissent des estimations sensiblement différentes[2]. Mais ils traduisent une indéniable accélération des dépenses de protection sociale : ainsi, selon la Banque mondiale et l’Unicef, la pandémie aurait entraîné une augmentation du montant des transferts monétaires d’environ 60 % au Cameroun et 157 % en Egypte. Le nombre de personnes bénéficiant de ces mesures aurait été multiplié par 11 au Nigeria et en République du Congo ; il aurait presque quintuplé à Madagascar et quadruplé en Guinée. Certains pays ont pris des mesures radicalement nouvelles, comme le Togo avec le dispositif Novissi, qui octroie une allocation de base à tous les travailleurs du secteur informel, via leur téléphone mobile[3]. L’inclusion du secteur informel est d’ailleurs une innovation majeure des initiatives prises dans de nombreux pays pour alléger l’impact de la Covid-19.

La question est de savoir si le renforcement de la protection sociale pourra être maintenu si la crise se prolonge durablement et même si la pandémie est endiguée – perspective encore lointaine, bien que la Covid-19 se diffuse plus lentement en Afrique que dans les autres régions[4]. Quelle que soit la situation, en effet, d’ambitieuses politiques sociales seront nécessaires pour continuer à lutter contre la pauvreté qui, avant la propagation du virus, touchait encore 40 % de la population au sud du Sahara, et pour relancer la demande afin de créer des emplois.

Dans ce contexte, la proposition d’un revenu de base, universel ou ciblé sur les catégories les plus vulnérables, revient sur la table. Pour ses plus ardents promoteurs, tels Esther Duflo et Abhijit Banerjee, lauréats (avec Michael Cremer) du prix Nobel d’économie en 2019, la crise actuelle rend cette mesure indispensable[5]. Son instauration se heurte bien sûr à des obstacles financiers, accentués par l’endettement croissant des Etats africains, mais également à des préjugés et à des rapports de force politiques défavorables, bien que beaucoup d’études aient largement documenté les retombées positives des transferts monétaires pour la collectivité[6] et que les outils numériques facilitent leur mise en œuvre, comme le montre l’exemple du Togo cité plus haut.

Les politiques sociales ont plusieurs conséquences pour l’agriculture. Une hausse des transferts monétaires peut réduire les risques supportés par les paysans, encourager les investissements et accroître la production et les revenus agricoles. En revanche, leur effet sur la restructuration et donc sur l’agrandissement des exploitations est ambigu : une allocation de base peut freiner l’abandon de l’agriculture ou au contraire l’accélérer. En tout état de cause, l’impact des politiques agricoles dépend aussi des « filets de sécurité » dont bénéficient ou pas, pour leurs conditions d’existence, ceux qui travaillent la terre.

[1] Is more poverty in Africa an inevitable outcome of Covid19?, 26 June 2020, https://developmentreimagined.com/2020/06/26/is-africa-poverty-inevitable/

[2] Ainsi, selon la Banque mondiale et l’Unicef, les transferts monétaires et les aides en nature mis en œuvre en Afrique subsaharienne en réaction à la pandémie de Covid-19 ne couvraient, à la mi-juin, que 5 % de la population (Social Protection and Jobs Responses to COVID-19: A Real Time Review of Country Measures, https://www.ugogentilini.net/wp-content/uploads/2020/06/SP-COVID-responses_June-12.pdf).

[3] Dans le cadre du programme Novissi, les Togolais âgés de plus de 18 ans, travaillant dans le secteur informel et pouvant prouver qu’ils ont subi une perte de revenu à cause de la Covid-19, reçoivent chaque mois une allocation (12 500 francs CFA soit 18,75 euros pour les femmes, 10 500 francs CFA soit 15,75 euros pour les hommes), censée répondre à leurs besoins fondamentaux (nourriture, eau, électricité, communication).

[4] Selon le décompte publié par Development International le 3 juillet, l’Afrique représente moins de 4 % des cas de Covid-19 et 2,5 % des décès dus à cette maladie, alors qu’elle abrite 17 % de la population mondiale. Plusieurs raisons sont avancées pour expliquer cette situation (voir « Diffusion plus lente, mortalité bien plus faible, en Afrique, le coronavirus joue une partition singulière, Le Monde Afrique, 29 juin 2020). Mais la pandémie continue de progresser sur le continent, en particulier en Afrique du Sud et dans quelques autres pays.

[5] Voir leur tribune publiée dans The Guardian le 6 mai 2020, « Coronavirus is a crisis for the developing world, but here’s why it needn’t be a catastrophe ».

[6] Voir notamment le rapport publié par la FAO et l’Unicef en 2016, « From Evidence to Action. The Story of Cash Transfers and Impact Evaluation in Sub-Saharan Africa », et l’étude publiée par ces deux organisations en 2017, “Myth-busting? Confronting Six Common Perceptions about Unconditional Cash Transfers as a Poverty Reduction Strategy in Africa”.